~叶子~

媒体记者在汶川地震后围堵地震局官员。汶川玉树之后，地震局在公众舆论中处于极其尴尬的境地

在法定职责为地震预报的同时，坚称地震无法预报。

一份保密的内部反思材料已经由中国地震局送交中央，这是汶川大地震后地震系统对自身工作的全面总结，仅仅关于地震预报的部分就有上千页厚。

一年前，这份报告开始在地震局系统内部征求意见，此后该报告提交中央，至今没有明确的回复。地震局称，这份反思报告还未到解密之时。

今年4月14日，青海玉树地震发生。和汶川地震一样，地震局未对玉树地震做出预报。

此前，国家地震局刚刚公布2010年预算报表，在年度预算中，用于预报支出仅为270万元，相当于地震局住房改革支出的1／60。

地震局再一次处于风口浪尖，质疑从地震预报到地震辟谣，从资金使用到职能分工，甚至有激烈的意见建议撤销地震局。

中国地震局处于一个尴尬而矛盾的境地，公众对于预报地震寄予厚望，甚至认为地震局的存在就是为了预报地震。而地震局自身却反复向公众解释地震无法预报。

一个承担了预报地震法定职责的机构，为何反复否定自身职责？这一尴尬和困境究竟由何而生，如同公众的发问，如果地震无法预报，那么地震局存在的必要性何在？

地震局如何花钱？

在预算报告中，对公务员工资、办公经费等费用通俗地称为“人头费”。

比如，今年财政部的部门预算不仅仅列出“一般公共服务”项目，而且细化到“基本支出”和“项目支出”，基本支出则略等于“人头费”。另外一些部委则没有这一类支出，“人头费”计算在其他科目之下。

中国地震局属于后一种，即没有“一般公共服务”项目，第一项支出为“外交”。从整个预算支出表中，可以找到与“人头费”相关的是“行政运行”和“机构运行”费用，分别高达1.8亿和2亿。这两项花费分别隐藏在“科技研究”和“地震事务”两类之中，占全部预算支出近1／6。

这还不包括占总额近1／3强的7.2亿元的“地震事业机构”支出，有专家认为这个科目即为下拨给中国地震局下属16家事业单位的“人头费”，但这并没有得到中国地震局的官方证实。

当然，引起最大争议的并不在以上几项费用，而在保障性住房支出，这项支出高达1.6亿，全部用于住房改革，即公务员自身的住房保障。

与其他34个部委的对比可以看出，中国地震局在住房保障花费上排第10位，仅次于国家统计局，是排位第一的农业部13.5亿元支出的1／8，是排末位的中国工程院0.02亿元支出的82倍。

根据1998年国办发136号文件的规定，中国地震局机关事业编制为130名。如果不包括下属事业单位职工的住房保障费用，以此数字计算，地震局用于住房保障的人均费用高达125万元。

除这些在编人员外，中国地震局还承担巨额的离退休人员负担，离退休人员花费超过1000万，其中退休人员管理机构的费用就高达118万。

由于中国地震局没有公布预算报告的编制说明及明细账目，外界无法清楚知晓其“人头费”的准确数字，但不可否认的是，“人头费”及住房保障等费用占中国地震局整个开支相当大的比重。

预报已不是主业

在可怜的预报支出数字的背后，则是预报部门在地震系统中的被边缘化。

中国地震局的成立与周恩来总理当年的直接指示有关，从成立之初到1980年代，地震预报差不多是地震局的全部工作，“地震预报室”专门负责预报地震，是地震局内最重要的业务机构。“所有的人都知道自己的职责就是预报地震，为国家和人民减少损失。”

变化从唐山大地震预报失败开始，1980年，地震局实行机构改革，地震预报室变为地震分析预报中心，这个分析预报中心由原国家地震局人员和北京市地震队联合组成。虽然从人员配置上看，并没有削弱预报部门，但是实际上地震预报机构已经从政府部门变为了事业单位。

1988年，地矿部副部长方樟顺调任国家地震局任局长，上任后召开的第一届全国防震减灾工作会议上就提了地震局工作的“四个环节”的说法，即监测预报、灾害预报、地震应急和震后重建。

方的到来普遍被认为是地震局自成立以来最大的变化，地震局前首席预报员孙士軦回忆说，“过去成立地震局，整合许多部门，是为了搞地震预报。这次改革的目的是加强减灾事业，预报功能实际上已被弱化。”

1998年，地震局再次进行机构改革。地震分析预报中心一分为二：国家地震台网中心预报部和地震预测研究所，前者负责日常的监测预报工作，后者负责科研。

细心的观察者可以发现，地震预测研究所的英文名已故意隐去了“预测”二字，将之翻译成为“institute　of　earthquake　science（地震科学研究所）”。

本来研究和预报相结合的一两百人的队伍，改革后只剩下了31个人，属于台网中心下属的分析预报部。这31个人，几乎就承担起了全中国的地震预报工作。

根据官方介绍，在地震局目前的三大功能体系中，过去的“预报”功能之前加了“监测”二字。即用数字化地震台网监测地震，在地震发生后，确定地震发生的位置和震级等信息。

在地震局内部，监测工作被称为预报工作的基础。预报部主任刘杰的主要工作就是将监测数据和前兆台的数据（分别由两个部门提供）按一定程序进行处理，然后根据这些处理结果预报地震。

正常情况下，他们每周会商一次，并提供书面的周预测意见，每月再进行月度会商，每年进行年中和年终的会商。每周的会议，一般是周四下午2点半开始，最长的时候会开到6点结束。

刘杰称，自己的工作是“柜台式、流程式”地进行数据分析。预测人员萎缩得厉害，分析预报部包括他自己总共31个人，仅仅维持日常工作都很紧张。

相比于地震局内部的其他业务，地震预报是个“清水衙门”，预报不准还要承担责任。一位不愿透露姓名的地震预报专家说，“最穷的就是搞预报的，各个研究所接课题，搞工程或观测的，一个课题几十万，而预测的好一点的也就一万多。”因此，谁也不愿意在地震预报上投入更多的精力。

地震局在做什么？

上世纪90年代初，地震局经费极其紧张，地震局内部对预报的信心也越来越弱。在经费和行政级别的双重窘迫下，地震局人才流失极其严重，大部分最优秀的科技人才都去美国转行做IT。地震局内部一次会议上，地球物理领域一位德高望重的院士直接对局长说：现在人才断层，局长你看怎么办。局长只能坐着一言不发。

上世纪90年代末，地震局负责起草防震减灾法，起初叫“地震法”。至今仍生效的这部法律改变了地震局职责的设定，地震局的全部工作从单一的预报变化为三大块：监测预报、震灾预防、紧急救援。

过去主要属于建设部门管理的工程抗震，这次改革后正式归属国家地震局管理；由民政部门和军队主导的救援工作，地震局也开始参与。国家地震局更名为中国地震局，机构职能得到极大扩展。

中国地震局研究员郑大林回忆认为，这一变化主要是因为“领导想出政绩”，“预报不容易出成果，就要搞‘多种经营’。”“年轻人一说到盖房子就很兴奋，因为这样他们的收入就能增加。”老地震专家汪成民说。盖结实的房子首先要确定房屋的抗震烈度，这由地震局决定。“我们叫求签，排着队，等待地震部门盖章收钱，有些地方也要进行一些现场勘测。”烈度数字是按照建筑物的造价的比例收钱，这其中有巨大的利益驱动。如果地震局出示的烈度降低一级，工程建设的成本可能节约30％，但不同级别节约的费用比例不一样。地震局不愿透露姓名的老专家说，有些地方，“一个烈度队养一个地震局。”

每隔一个时期，地震局就会重新绘制全国的烈度图，这同样是一项“既正当，又有利益驱动”的业务，“地震局会找一些地方，说烈度不合适，要调整，这样就向国家要钱，重新划定某些地区的烈度指标。”

除震灾预防外，宋瑞祥任中国地震局局长时，将地震局内部的国际司和科技司合并，新成立应急救援司，至此，中国地震局的三大体系的职能分工最终确立。

汶川大地震发生后，中国地震局副局长阴朝民在新闻发布会上称，省级救援队建设已经取得很大成绩，地市级救援队“可以考虑结合当地的特色去建设”。由此救援工作成为继“震灾预防”之后地震局工作的又一拓展。

地震局的悖论

“撤地震局”的呼声实际上由来已久，早在唐山大地震漏报之后，1980年，顾功叙等5名科学家就联名向中央写信，建议撤销地震局。专家们的理由是：地震预测还处于科学研究阶段，远远没有到可以实用的程度。时任局长胡克实也赞成这一建议。

到1990年代，国际地震学界的主流观点开始影响国内，尤其以盖勒1997年发表在《科学》杂志上的文章《地震不可预测》为标志。

论文传到国内后，地震局内部曾开会讨论。令人奇怪的是，与它对外宣传的地震不可预报不同，这次内部会议上大多数专家认为地震还是可以预报的。“会上的发言不一定就是他们的内心想法，更多的是一种政治表态。”参加了这次会议的前首席预报员孙士軦说。

2006年，中国地震局局长陈建民发表文章称，地震预测“需要几代人甚至几十代人长期坚持不懈地努力”。

国家地震局台网中心预报部前首席预报员孙士軦对此的解释是，“地震预报是世界性难题，这个说法从上世纪60年代起一直没有变，但不同的是，当时认为通过一定努力能实现，时间不会太长，而现在的看法是要几代人，甚至是几十代人的努力才行，目前实现不了。”

地震局实际走的是一条模糊的中间路线：一方面，坚称地震预报要继续搞下去；另一方面却反复宣称，地震预报是世界性难题，地震漏报是正常的。有分析者认为，地震局这种选择是一种对自己最有利的位置，既可以通过预报向国家要钱，同时却不用对漏报地震承担任何的行政责任，虽然这是它的法定责任。

一位不愿具名的专家进一步分析认为，中央和民众长期以来对地震局职能的理解即是“预报地震”，因此在申请经费和索要政策两方面，地震局都只能以“预报”为最大的筹码，这正是地震局“既坚称地震不可预报又坚持搞地震预报”的原因之一。而一旦出现汶川和玉树这样的大事，舆论上的被动就是这种中间路线的必然反映。

与中国地震局的尴尬处境相对应的是，美国地质调查局在1990年代大规模试验确定“地震不可预报”之后，即将地震相关工作重心转移到减灾规划等方面，而把预报工作剥离成为“探索性科研”，由单独的科学家或科研机构承担。

仿效西方同行，对职能定位进行全面的梳理和改革，将行政的归于行政，把科学的归于科学，或是地震局走出目前尴尬处境的路径。

(本文来源：南方周末 )