经济适用房政策给了《物权法》一记重重的耳光
经济适用房政策给了《物权法》一记重重的耳光
2007年10月10日13:33 中国管理律师网 发表评论
“有限产权”是个什么权？
《物权法》终于在等待中实施了。这部作为调整我国基本民事关系的法律，从她诞生之日起，其权威就受到了挑战。在该法生效前不到两个月，国务院24号文件（《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 》）抛出了一个耐人寻味的新词——“有限产权”。“有限产权”这一概念，在以往的文件中并没有出现过。在“有限产权”论的指导下，各地的经济适用房实施政策纷纷登台亮相。北京于9月25日出台《北京市经济适用住房管理办法（试行）》规定：经济适用住房产权登记在购房人名下，购房人拥有有限产权。经济适用住房只能自住，不得出租或出借以及从事居住以外的任何活动。购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易。购买经济适用住房满5年的，出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款，并由政府优先回购；购房人也可以在补缴政府应得收益后取得完全产权。杭州市9月7日出台的《杭州市区经济适用住房管理办法》明确规定：经济适用房上市交易时，按照届时的销售价与当时购买经济适用住房（包括超过享受面积部分的经济适用商品房）差价的55％向政府交纳土地收益等价款。而广州也在酝酿更为严格的措施，拟规定5年后出售经济适用房要按照同地段普通商品房与经济适用住房差价的80%缴纳土地收益等价款。
就在众多的地方性政府规章冠冕堂皇地引用“有限产权”的时候，在已经生效的《物权法》中却找不到依据。《物权法》第五条规定：“物权的种类和内容，由法律规定。”该条明确的确定了我国的“物权法定”原则。这里的“法律”，当指全国人大及其常委员会制定的法律，而不能作广义的理解：否则，如果任何部门、地方的规章都可以设定物权的话，那物权必然是五花八门，莫衷一是，失去应有的统一性，从而根本违背了“物权法定”的立法本意。国务院的一个意见，内容也仅仅是倡导性的，是不能创设物权的。
我们在《物权法》中，能够找到与“有限产权”勉强对上号的是“共同共有”和“按份共有”。难道经济适用房是购房人与国家共同共有或者按份共有？仔细分析，都不是。按份共有的财产所有权人要约定财产的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定，不能确定出资额的，视为等额享有。像杭州征收55％的差价、广州拟收80%的差价，这个“份”是怎么确定的，谁也说不清楚；而若是共同共有，购房人要对房产做出重大修缮，还要征得国家同意，而且国家也可以随时对房产进行管理，指手划脚，这样的房子，恐怕没人愿意买。关键是，按照《物权法》以登记确定权属的原则，既然经济适用房的产权证和不动产登记薄上的产权人记载的只有购房人的名字，就只能推定房产为购房人所有，国家没有取得“共有人”地位的法律依据。
既然国家不是“共有人”，国家有什么权利限制所有权人的买卖和出租呢？国家的“优先回购权”又从何来呢？
是债主还是投机客？
有人认为，国家为了保证中低收入者能买得起房，以划拨方式向开发商转让了土地，购房人购买的房屋价格中，没有包含土地的价格，因此，国家有权对购房人的权利进行限制，并有权要求购房人在转让房产时，补缴本应缴纳的土地出让金或者土地收益。
然而，这个看似充分的理由，在法律上却充满瑕疵。首先，土地虽然是以划拨的方式转让的，但是，一旦转让，土地使用权就让渡给了开发商，购房人从开发商那里买到住房，土地使用权也随之过户到了购房人的名下。至多，我们可以认为，开发商对国家应缴的土地出让金的“债务”，也被购房人承接过来。但这只表明，国家对购房人有债权债务关系。国家并不享有房屋的所有权和土地的使用权，不能妨碍购房人合法的行使自己的权利，包括出租、出借、抵押和出售等。
其次，既然国家与购房人是一种债权债务关系，购房人就可以选择提前清偿债务。国家已经允许开发商将房屋及土地转让给购房人了，购房人若要求补缴土地出让金，将划拨的土地变成出让的土地，国家有什么理由拒绝呢？
再次，购房人是应该清偿划拨土地的土地出让金。但是，这一金额应该怎样确定呢？其实，土地在划拨的时候，使用权发生了转移，转移时候土地“应该”缴纳的土地出让金，就是购房人欠国家的“本金”，再加上购买者使用的年限内所形成的利息，就是购房者应该还国家的债。这个“本金”，就是划拨时同地段的与出让土地的比较价格，而不是购房人再次销售住房与原来购房时的差价。然而，我们注意到，此次24号文件和各地的政府规定，都有意把过去一贯奉行的“土地出让金”置换成“土地收益等价款”，巧妙地在《城市房地产管理法》第三十九条的含糊地带上做起了文章。按以往各地的政策，在补交土地出让金或相当于土地出让金的价款后，经济适用房就可以获得等同于商品房的“自由之身”了；而按24号文件和各地的新规定，要缴纳的是“土地收益等价款”，意味着经济适用房下面的土地永远都是划拨的，不论向国家缴多少钱，永远都赎不了身。按照目前杭州市的规定，经济适用房再次销售要缴纳与购买时候差价的55%。这就意味着，国家划拨的土地，可以随着地价上涨而一次一次的获取交易差价。国家把土地使用权都转给购买者了，凭什么可以获得这种增值呢？因为它是土地的所有者吗？如果是这样，国家岂不是可以坐收一切国有土地上的房屋的增值利润了？我们惊异的是，政府文件巧妙地通过概念置换的方式，将国家土地 “划拨”的及划拨后的转让性质，变成了一种“投资”性质。否则，根据一般的交易常识，我们也知道：东西卖给别人了，即便别人还欠你货款，你也不能要求从别人倒手转卖的利润中分一杯羹。
那么，国家到底是“债主”还是投资人？如果是后者，国家就是真正在“保护弱势群体”旗帜下最大的投机客了。
保护弱者还是惩罚弱者？
对经济适用房的交易和价格的限制性管理源于近两年来房价的暴涨以及经济适用房在分配上存在的投机、寻租等现象。政府立法的初衷是为了强化经济适用房的救济与保障功能，消除经济适用房的投资价值，从而在源头上杜绝在经济适用房分配中的投机与寻租。综观这些管理措施，对经济适用房的审批、监管不可谓不细，从房屋开发、成本核算、定价、申请资格、公示、摇号程序、回购、处罚等等，似乎百无遗漏。而执行效果却要大打折扣。在房价暴涨、人人喊打的背景下，以“乱世用重典”的名义，出台一些投鼠毁器的举措，似乎无犯众怒，可以畅通而行。然而，这种公然以行政手段来干涉民事权利的举动，对刚刚实施的《物权法》来说，却好似重重一记耳光。
经济适用房政策的本意，是国家对中低收入群体的照顾。然而，以行政手段过度的干预民事生活，造成的恰恰却是损害中低收入群体利益的后果。我们知道，中低收入群体并不注定永远都是中低收入者，他们的生活水平可能因为各种原因得到一定程度的改善，届时，他们必然会有改善住房的要求。限制经济适用房出售获利，对中低收入者来讲并不公平。相对于社会大多数人可以通过商品房交易获利而言，中低收入者当初购房时也几乎是倾其所有，虽然享受了一定程度的国家照顾，但一旦他们要出手交易，国家却要他们偿还远远高于其本该偿还的——这或许是对受惠者最好的惩罚。相对于社会整体的“赚钱”来说，他们当然是“亏钱”了。或者说，对于他们购买经济适用房这笔资金的“机会成本”来说，他们是亏损了。在关键的时候，国家没有把他们从中低收入往高处托，却死死抓住他们，让他们永远脱离不了中低收入这一阶层。在保护弱者的口号下，推行的却是“弱者恒弱、强者恒强”的哲学，善政变成了恶政：这就是所谓“有限产权”的吊诡。
而且，经济适用房的种种限制性措施，也违背了《物权法》“物尽其用”的立法宗旨。试想，国家严格限制经济适用房的交易，即便允许交易又要课以“重赋”，还不允许出借、出租，那么，因为工作变化、生活改善等原因，购房者持有的经济适用房可能只好长期闲置，任其蒙灰生垢。这对于目前中国日益严重的住房“供不应求”的市场格局来说，实在是一种令人痛心的浪费。
