法制168

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规范性文件与法规、规章之间的冲突解决规则
规范性文件与法规、规章之间的冲突是被忽视的一个问题,大家似乎认为它们之间不存在冲突,抑或即使存在其解决方法也是不言自明的。其理由是规范性文件不属于法的范畴,效力等级理所应当低于法规和规章,因而不应当与法规和规章相抵触。这忽视了规范性文件制定主体的复杂性,即规范性文件依其制定主体可以分为有规章以上制定权主体所制定的规范性文件和无规章以上制定权主体所制定的规范性文件两大类。
　于是，产生了这样一个问题:行政级别较高的主体制定的规范性文件与行政级别较低的主体制定的规章之间的冲突如何解决。如：国务院制定的规范性文件与省人民政府制定的规章之间的冲突、省人民政府制定的规范性文件与其区域内的较大市制定的规章之间的冲突,等等。关于这种冲突的解决,我国学界有学者作过初步的探讨[5]。叶必丰、周佑勇教授就在《关于行政程序法中行政规范的法条设计》一文中指出:“地方性法规与国务院的行政规范不一致的,在该行政区域内以地方性法规的规定为准;行政机关制定行政规范不得与上级行政机关的行政规范相抵触,除国务院的行政规范外,行政机关制定的行政规范不得与宪法、法律、行政法规、地方性法规相抵触,还不得与规章相抵触。”事实上,这一规则仍不能解决规范性文件与法规和规章之间的冲突。以“地方性法规与国务院的行政规范不一致的,在该行政区域内以地方性法规的规定为准”为例,假设全国各个省级行政区域的权力机关制定的地方性法规与国务院的行政规范均不一致,而都以各个行政区域的地方性法规为准,那么国务院制定的规范性文件就成了一纸空文,失去了其应有的意义这显然违背了法治初衷。
那么,冲突到底如何解决呢?还是应当遵循“法规和规章优于规范性文件”的原则,同时又须适当考虑行政法治的客观实践情况。具体说来,可以分为中央国家机关制定的规范性文件与地方国家机关制定的规范性文件两个部分,分别讨论和解决。因为,法规和规章终究属于法的范畴,不管是制定主体还是制定程序都相对严格,因而其科学性和合法性都有相应的保证。而规范性文件尽管是我国行政管理领域不可或缺的,但由于其制定主体的复杂性和制定程序的相对松散性,其科学性和合法性很难得到保障。因此,法规和规章优先于规范性文件是合乎情理的。中央规范性文件与法规和规章之间的冲突应遵循如下规则:首先,行政法规与任何层级的规范性文件之间的冲突,一律以国务院的行政法规为准。其次,国务院的规范性文件与部门规章和地方政府规章之间的冲突,由国务院负责裁决,选择适用的规范。再次,国务院和国务院各部、委制定的规范性文件与地方性法规之间的冲突,由国务院提出意见,认为应当适用地方性法规的,应当决定在本行政区域内适用地方性法规的规定;认为应当适用国务院或部、委的规范性文件的,应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决,决定适用何种规范。最后,国务院部、委制定的规范性文件不得与部、委规章相冲突;与地方政府规章相冲突的,原则上适用地方政府规章,但适用机关认为应当适用规范性文件的,必须提请国务院裁决。
　地方规范性文件与法规、规章之间的冲突应遵循如下规则:首先,没有规章以上制定权主体制定的规范性文件不得与法规、规章和上级规范性文件相抵触,一律以法规、规章或上级规范性文件为准。其次,有规章制定权主体制定的规范性文件分两种情况对待。第一,省级人民政府制定的规范性文件不得与同级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和该人民政府制定的规章相抵触;其与本行政区域内的其他主体制定的地方性法规和规章不一致的,应当由省级人民代表大会常务委员会及人民政府裁决。第二,其他有规章制定权主体(主要包括省、自治区人民政府所在地的市人民政府、国务院批准的较大市人民政府、经济特区政府)制定的规范性文件不得与同级人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和该人民政府制定的规章相抵触;不得与其所在的省、自治区人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和省、自治区人民政府制定的规章相抵触。
综上，规范性文件质量、层次参差不齐,其法律拘束力有悖于法治国家的基本要求。因此,应当通过《立法法》的修正,使这种类型的规范性文件在行政审判领域不再具有法律规范的效力。事实上，普通公民身份警察个体的行为在没有【警察法】所规定的非工作时间紧急情况下行使的行为，是普通公民行为，部门规范性文件宪法规定是不能超越法律和行政法规，增设公民权力的限制只能通过法律和行政法规来实现，所以说公安部五条禁令宣传提纲提到的任何时间公安机关的民警违反禁令是指民警履职包括非工作时间紧急情况必须履职的情形，而不是个体警察普通公民的行为在非工作时间、不是紧急情况、没有履职迹象，也一慨定性，忽视宪法给予警察个体公民私权利的存在，与【公务员法】拒绝上级机关依法作出的决定和命令所指违反工作纪律相违背。
参考文献：
[1]姜明安:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社,高等教育出版社