~叶子~

21世纪经济报道9月30日报道  9月29日晚，世界首富比尔·盖茨与“股神”巴菲特筹办的慈善晚宴将拉开帷幕。

“宴会的热闹只是一时的，给慈善以法制化保障才是长久之计。”一位负责慈善法立法工作的官员坦言。

2005年9月，民政部正式向全国人大和国务院法制办公室提出起草《慈善事业促进法》的立法建议，标志着中国慈善法立法起锚。然而时隔五年，中国慈善法仍未出航。

“今年无望出台。” 中国社科院社会政策研究室副主任杨团告诉本报记者，目前国务院法制办仍在对民政部递交的慈善法草案进行修改完善。

“出台最快也要等到明年。”慈善法提出立法动议时任民政部慈善司副司长的王振耀透露。他现任北师大壹基金公益研究院院长。

本报记者采访多位参与慈善法起草讨论的学者和负责立法工作的官员得知，目前在慈善定义上已经形成共识，但在慈善组织的登记注册、慈善募捐行政许可等关键问题上仍有争议。

锁定广义慈善

记者获得的民政部递交国务院法 制办的《中华人民共和国慈善事业法(草案送审稿)》(以下简称：《慈善法》草案送审稿)中，将慈善限于传统的扶老、助残、救孤、济困。

在国务院法制办随后的征求意见中，这一界定遭到广泛质疑。

“济贫救困救急这样的慈善概念过于狭窄，还是停留在解决温饱或生存问题的层面”，参与该法起草的北京师范大学法学院副教授刘培峰说，中国社会发展到这一阶段，慈善应该将帮助人实现全面发展、满足多元化需求也纳入其中，建议对慈善采取开放式定义。

“如果《慈善法》把慈善还限定于旧的范围，那还不如不要这个法。”杨团也在参与立法讨论时指出，现代慈善通常采用广义概念，包括环保、教育、卫生等领域，如果采用传统狭义的慈善规定，会导致影响新型慈善组织的认定。

据国务院法制办有关人士透露，现在慈善法草案采纳了各方意见，对慈善的概念进行了扩展。“从一定程度上继承了中国《公益事业捐赠法》、《信托法》中关于公益的界定，同时也从一定程度上参照了英国慈善法、日本特定非营利组织促进法、美国国内税收法令等比较法上的相关界定。”

破解登记难题

出席巴比盛宴的中国慈善富豪陈光标，自做慈善以来一直采取直接寻找需救助者给现金的方式。谈及为何选择直接捐赠，陈光标坦言是因为目前慈善组织制度不健全，善款流向不透明。

“这反映了中国民间有慈善热情，也有需要救助的对象，但是供求之间缺乏通畅的渠道，说白了就是中国缺乏具有社会公信力的慈善组织。”刘培峰认为这是制约中国慈善发展的致命问题。

按照当前法律规定，中国社会团体成立采用在业务主管部门和民政部门“双重登记”的制度。实践中，因为需要承担监管责任，有资格当“婆婆”的业务主管部门对提出申请的组织往往拒管。“婆婆难寻，无名无份”一直是中国众多民间慈善组织头等难题。

正在制定中的慈善法有望解决这一难题吗？

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜指出，《慈善法》草案送审稿中只是规定哪些类型的社会组织属于慈善组织，并没有对慈善组织的登记注册作出规定。

记者从知情人士处获悉，在民政部《关于中华人民共和国慈善事业法(草案送审稿)的说明》中写道：“慈善法草案中规定慈善组织必须是依法成立的组织，这里的‘依法成立’可以是依法登记成立，也可以是依法备案成立。”

邓国胜认为，明确依法成立包括依法备案成立，有利于大量草根慈善组织获得更大的发展空间。

但这并不意味真的解决了慈善组织登记注册难的问题。邓指出，没有法人资格，使得采取备案方式成立的慈善组织开展活动“名不正言不顺”，存在权责不明，组织账户和个人账户难以区分，组织和捐赠人面临风险的问题。

杨团建议在慈善法中作出相关规定，实践中采取分类处理的方法，对于行业协会以及社会服务、研究类组织等可以不设业务主管单位。

参与慈善法起草讨论的北京大学法学院非营利组织法研究中心主任金锦萍指出，因为慈善法效力等级更高，如果慈善法对于登记管理体制作出新的规定，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会管理条例》这三个社会团体登记管理条例中与其抵触之处就该修改。

相比国内慈善组织，境外慈善组织在成立和开展活动方面更为不易。杨团直言，“几乎99%的境外组织都没有合法身份。”

杨指出，考虑到可能存在的风险，尤其是政治责任，没有哪个部门敢接收境外组织。她建议在民政部成立一个对外处，给境外慈善组织做“婆婆”。

探索联合募捐

除了成立难，筹款难也是慈善组织胸口一块大石。

有专家指出，之所以难筹款，也在于慈善组织自身财务不够透明、管理有待规范，在一定程度上影响捐赠者的捐赠意愿。

“我捐的钱流向哪了？”陈光标指出，这是捐赠者们普遍存在的质疑。

为提高慈善组织透明度和公信力，《慈善法》草案送审稿规定了慈善组织信息公开制度，要求慈善组织向社会公众定期公布理事会、监事会成员的基本情况；资本状况；款物的募集、使用情况；年度工作报告、财务报告、审计报告；慈善项目的开展情况和重要活动信息，并接受查询。

“公布的信息细化到什么程度，是否如实公布谁来监管，这些配套的制度如果没有那只是一句口号”，刘培峰指出，这一规定具有法律强制性，但还需要有实施细则等作为补充，更重要的是实践中能严格执法。

此外，政府过度涉足善款管理，甚至出现公益捐款最后进入政府账户和财政收入混为一体，也是捐赠者“惜捐”的现实顾虑之一。

对此杨团建议，慈善法中必须对政府和民间界限做出清晰界定。“慈善法中应该规定：第一，政府不能直接捐；第二，政府对慈善组织的善款不能汇缴，第三，政府不能干预慈善组织如何使用善款。”

在目前中国的法律中，对于募捐行为的规范基本空白。作为弥补，目前慈善法草案对于慈善募捐进行了重点规定，基本的制度立足点是确立慈善募捐活动行政许可制度。

这一规定引来质疑：政府会不会以“行政许可”之名束缚慈善活动手脚，把本该由民间主导的慈善活动变成官方行为？

“这是民众误读”，王振耀指出，行政许可的立法本意是在出现重大灾害等紧急情况时，开展募捐活动的组织在政府部门进行备案，政府在各个筹款组织中起到信息沟通的作用。“希望借此建立起美国那样的联合募捐制度，这有利于规范募捐市场。”参与立法讨论的王振耀称。

多位专家均表示，在中国目前社会信用体系不健全的情况下，募捐活动秩序需要合理的行政许可来把关。但行政管理界限在哪？

金锦萍建议，对募捐形式进行区分以确定是否需要行政许可，例如公开募捐可由政府出面，但私下募集善款的，还是尊重各方当事人的自由意愿。


为拓宽慈善事业“钱途”，此次慈善法草案中还设专章对慈善信托作了规定。金锦萍认为，与基金会的模式相比较，慈善信托具有不受财团法人资格限制、无须设立专职人员以及固定事务所等便利，更有弹性、更为灵活。

早在2001年的《信托法》中就对公益信托做出原则性规定，但由于设立和管理上的制度安排，至今无法落地。金锦萍认为，若在慈善法中对慈善信托予以规定，可以和信托法之间形成良好衔接，让规定成为现实。

但杨团对此表示不同观点。“信托法中已有公益信托的一些规定，那就直接完善之，为何要新弄一个慈善信托？它和公益信托什么关系？”杨团指出，二者实质一样，若两部法律用两个不同名称规定一件事情，立法上不够严谨。

(本文来源：21世纪经济报道 )