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　　注：拙文《论行政诉讼与法的行政解释权》在本论坛写作发表过程中，得到无数网友的支持（表示感谢），2007年4月、6月开始的两此挂贴点击量累计已经超过14000。目前该文已在《广西公益诉讼网》（http://www.gyssw.com.cn/show.asp?newsid=221）和国内多家权威法律网站上刊登。近日，透明的弱网友对该文中的个别问题提出了不同意见（http://bbs.chinacourt.org/index.php?showtopic=263643）。为了便于阅读和讨论，现将《论行政诉讼与法的行政解释权（完全版）》重新张贴，并将随后转贴透明的弱网友的意见，敬请各位大家赐教。


　　　　　　　　论行政诉讼与法的行政解释权
　　　　　　　　　　　　　　　（完全版）

　　　　　　　　　　作者：南宁市规划管理局 刘家海

　　［提要］ 本文是《立法学方法在行政诉讼中的运用研究》课题中公务员录用纠纷专题诉讼研究之法律规范适用问题的拓展性思考，主题思想源于拙文《公务员报考资格条件的立法学解读》中在“法律救济学”部分提出的“立法救济排除法律的行政解释” 观点，写作时间为2007年4月至7 月。文章以回顾诉广西人事厅2004年下半年公务员报考年龄资格条件争议案的法律规范适用问题为出发点，首次较为系统地研究分析了我国法律解释制度中的行政解释问题，阐明了法的行政解释权已经被废除的观点及其意义。

　　［关键词］行政诉讼 法律规范适用 法律解释 上海纪要 司法审查

　　一、首例公务员年龄歧视案终审法律适用引发的思考

　　2004年刘家海诉广西人事厅公务员报考年龄资格纠纷案是目前我们能搜索到的首例经司法审判的公务员考试年龄歧视诉讼案。该案受理并公开报道后引起了社会各界的广泛关注，成为广西法院系统报送《中国审判案例要览》（2006年本）257篇案例中入选的9篇之一[1].当前，该案在人事管理特别是公务员录用管理法律和政策方面引起的深层次震动仍然在继续发酵[2].

　　（一） 案情及判决

　　刘家海参加广西2004年下半年公务员考试报名，先后在指定的网上报名系统填报司法厅机关处室、法学会岗位，均被网上报名系统以未通过招考单位的审核、超过年龄为由不同意给予报名参加考试，诉至法院请求判决确认人事厅在该次国家机关公务员和机关工作者录用考试中为司法厅两考录职位设定35岁以下强制性限制报考资格条件并据此不同意其报考的具体行政行为违法。一审、二审法院相继驳回了刘的诉讼请求后，刘随即申请再审。终审法院复查机构于2007年3月 2日送达《不予立案再审通知书》后，刘于 2007年3月 26日继续向广西高级法院申请再审[3].

　　一审法院认为，根据国务院《国家公务员暂行条例》第八十五条第二款和人事部《国家公务员录用暂行规定》第六条的规定[4]，被告享有制定本行政辖区内国家公务员考试录用的有关规定的法定职权，所以被告规定35岁以下的报考资格依法有据，不同意原告参加本次公务员录用考试是合法的。原告诉请的确认被告设定35岁强制性限制条件并据此不同意原告报考公务员的行为违法的请求不能成立。

　　刘家海在上诉中强调：《国家公务员暂行条例》并无限制公民报考的具体规定，也无权授权或认可其他行政机关限制公民报考的规定。人事部《关于印发< 国家公务员录用暂行规定>的通知》（人录发［1994］1号）是党政机关系统内印发的一般公文，只对受文对象有约束力[5]，对行文对象以外的社会公民没有约束力，不能作为判决被告设定及执行35岁强制性年龄限制资格条件的合法有效的依据。

　　二审法院认为，根据《国家公务员暂行条例》第十七条的规定，被上诉人作为省级人民政府人事主管部门，负有对本行政辖区内国家公务员录用考试的管理职责，具有作出被诉具体行政行为的法定职权[6]；人事部《国家公务员录用暂行规定》，是依据《国家公务员暂行条例》第八十七条“本条例由国务院人事部门负责解释”的授权制定的，可以作为审理行政案件的参照依据，该暂行规定作出了报考年龄资格为35岁的规定，是合法的。

　　（二）终审判决的法律规范适用评析

　　我们认为，终审法院以《国家公务员暂行条例》第十七条和《国家公务员暂行条例》第八十七条作为判决的依据，实际上是否定了一审赖以支撑其判决的国务院《国家公务员暂行条例》第八十五条第二款和人事部《国家公务员录用暂行规定》第六条的适用。

　　这不但是等于在某种意义上宣示了一审判决被告行政行为合法是没有法律依据的，同时也是反映了二审法院同样苦于没有法律依据支持判决被告（被上诉人）设定职位资格条件并据此不同意原告报考的行政行为合法却非要找依据判决其胜诉的困境：

　　1 、《国家公务员暂行条例》第八十五条第二款的“综合管理权”并不表示被告拥有设定具体报考职位资格和作出是否同意报考决定的职权。因为根据《国家公务员暂行条例》第八条的明确规定，确定职位资格条件的职权属于用人机关即招录机关，而不是属于被告人事厅。终审法院依据《国家公务员暂行条例》第十七条“负责组织公务员录用考试 ”的规定认定人事厅具有作出被诉具体行政行为的法定职权，与一审依据“综合管理权 ”认定人事厅具有设定职位资格和作出是否同意报考决定的职权，一样是错误的。“组织”行为是一个比“具体实施”行为更上位的概念。《国家公务员暂行条例》第八十五条规定的综合管理权和第十七条规定的录用考试组织权，均保留规定在《公务员法》的规定之中（第10条、第22条）。终审判决的落款时间是2005年12 月，送达时间是2006年2月，《公务员法》2005年4月通过、 2006年1月起实施，法官应该完全清楚公务员的综合管理权和公务员录用考试的组织权均不包含人事厅设定报考职位资格条件和审查报考资格作出是否同意报考意见或决定的职权。

　　这个问题现在连被告也不得不承认。在法律法规对公务员主管部门和招录机关职权（职位资格设定权、录用主体权、综合管理权、录用组织权等）的规定均未作改变、招考简章规定也未作改变的情况下，到2006年公务员报考资格纠纷案中被告广西人事厅自己就明确表达“综合”和“组织”并不包括设定具体职位报考资格和进行资格审查作出是否同意报考意见或决定的意思[7].

　　2 、众所周知，新中国只有唯一的一部公务员管理方面的法规即1993年的《国家公务员暂行条例》是公务员管理的综合法规，不是单一公务员录用内容的法规。1994年的人事部《国家公务员录用暂行规定》自称是根据《国家公务员暂行条例》制定的。国务院的《国家公务员暂行条例》是先立上位法，人事部《国家公务员录用暂行规定》是后立下位“法”：这意味着在时空的逻辑上，人事部的暂行规定第五条所称的人事部负责全国国家公务员录用的综合管理工作中所包括的“拟定国家公务员录用法规”绝对不可能是指《国家公务员暂行条例》。因此，《国家公务员录用暂行规定》第五条的“国家的公务员录用法规” 从来未曾制定过，被告广西人事厅依据该暂行规定第六条的“根据国家的公务员录用法规，制定本行政辖区国家公务员录用的有关规定”所享有的职权从来也都是子虚乌有的。既然“根据国家的公务员录用法规，制定本行政辖区国家公务员录用的有关规定” 的职权是子虚乌有的，那当然就不可能作为被告人事厅设定报考资格条件并据以不同意原告报考的依据了。

　　3 、在正常的行政诉讼规则中，查明了被诉行政行为没有法律法规的规定依据、没有合法有效的规章规定作参照，就应当得出被诉行政行为违法的判决。基于虽然不能接受但多少还是可以理解的原因，本案尚不具备这样判决的条件和时机，法官必须从以超智慧的方法另外寻找被告（被上诉人）胜诉的判决理由。把《国家公务员录用暂行规定》当作是《国家公务员暂行条例》的解释文件，如果不深究，这也许确实是一个说得过去的“绝招”：因为不管如何，它都给出了一个有“法”的意义的说法，比一审的敷衍做法略显得较专业和认真。可惜，在我们看来，这个“绝招”还是太假了，经不起些许的推敲。因为《国家公务员录用暂行规定》是人事部对公务员录用制度各有关内容的全面、系统的创设，而不是对法规《国家公务员暂行条例》的“解释”[8].

　　4 、即使承认或认可人事部《国家公务员录用暂行规定》是行政法规《国家公务员暂行条例》的解释文件，该解释文件亦不是合格的法规解释文件，并且依据国家行政法规解释制度的规定也已不再有法规解释文件的效力。

　　根据1993年3月3日国务院办公厅《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1993]12号），属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，属于立法性的解释，须由国务院作出解释。这类解释，应由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。属于行政工作中具体应用行政法规的问题，才由有关行政主管部门负责解释。人事部的《国家公务员录用暂行规定》中设定的报考资格条件是国务院行政法规《国家公务员暂行条例》中没有的，是全新创设的内容，即使算“解释”也应该是属于立法性的“解释”，已经完全不是行政机关工作中“具体应用行政法规的问题”了，依职权也应由国务院“解释”，人事部作出这样的“解释”是超越职权的、无效的。

　　在2001年11月16日国务院公布（ 2002年1月1日起施行）的《行政法规制定程序条例》中，已经不再规定行政主管部门解释行政法规的职权了。从立法的意义上说，这就是废除了原来行政主管部门拥有的解释行政法规的职权了。因此，对争议发生在2004年而审理和宣判在2005、2006年的案件，人事主管部门对相关法规的“解释”早已不再具有任何意义上的法律规范效力了。现实的政治力量硬要终审法院从法律上以法规“解释”为依据判决被诉行政行为合法，实在是太强人所难了！

　　（三）行政主管部门解释法律法规造成行政审判依据的混乱

　　我们发现，又假定承认或认可终审法院把人事主管部门的《国家公务员录用暂行规定》当作是行政法规《国家公务员暂行条例》的合法有效解释文件的做法是正确的，这虽可在表面解决了本案被诉行政行为合法性依据的问题，但却造成更广泛而复杂的问题。

　　在法理上，通说认为，被授权解释法律的国家机关所作出的法律解释具有国家权威性和法律的规范性，这种解释具有与被解释的法律法规相同的效力，公民和国家工作人员就要像遵守法律法规那样遵守法律解释，国家机关亦得以其强制力来保障实施法律解释[9].《立法法》（第 47条）、《行政法规制定程序条例》（第31条）和《行政规章制定程序条例》（第33条）等法律法规中也规定申明法律、行政法规和规章的解释分别与被解释的法律、行政法规和规章具有同等的效力。

　　我国现行的行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章[10].如果按照法理通说，本案终审判决把人事部的文件《关于印发< 国家公务员录用暂行规定>的通知》（人录发[1994]1号）作为国务院行政法规《公务员暂行条例》的法律解释，则该解释就具有与行政法规同等的法律效力，并根据行政诉讼法的规定变成人民法院审理行政案件的依据了。这样，一个本来是否属于合法的规范性文件都还成问题的行政机关系统内行文件、一个连“参照适用”资格都没有的普通公文，岂不是就摇身一变成了审理行政案件的依据？当行政机关解释全国人大及其常委会制定的法律时，其“解释”的效力与被解释的法律同等级，更使得这些行政机关的法律解释文件效力超过了国家最高行政机关国务院制定的行政法规！套上龙袍就是太子。这样显然就直接引发行政审判依据体系的混乱！

　　如果这样的法律法规解释可以获得了超过规章的法律效力等级，那么，有规章制定权的行政机关根本上不用去制定规章了，他们只要对国家的法律法规进行“解释”就可以了！这样，国家在宪法层次上赋予国家行政机关制定规章的立法性权力还有什么意义呢？岂不是要进一步引起国家机关立法权和立法体制的混乱？如果这些行政机关的法律解释文件效力等级超过国务院行政法规，是不是意味着这些行政机关的地位高于国务院？如此，国务院在国家机构体系中的宪法地位莫不是也要重新研究了？

　　是理论出了问题？还是法律规定出了问题？抑或是我们理解出了问题？为了理清、理顺这个问题，我们有必要先对法律解释制度有关的规定进行一次系统的研究和分析。

　　二、法律解释制度的规定及其历史与逻辑的演变

　　如无特别说明或语境限制通，在习惯用语中法律或法一词常为较广义的法律，可指宪法、全国人大及其常委会制定的法律法令、国务院制定的行政法规、有权的地方人大及其常委会制定的地方性法规、有权的行政机关制定的部门规章或政府规章。在有特定语境限制的情况下，法律一词为狭义的法律，特指全国人大及其常委会制定的法律。本文在叙述或评论中会在不同的语境下交替使用广义或狭义的法律概念。

　　（一）现行法律法令对法律解释权的主要规定

　　现行法律法令对法律解释权的规定，主要是1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》和2000年《中华人民共和国立法法》（以下分别简称《81决议》和《立法法》）。

　　《81决议》规定：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定；凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定；不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释；凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。

　　《立法法》（第42条）规定：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。《立法法》（第43条、第55条）还规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求；全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

　　（二）立法法视角下的法律解释权

　　对照《81决议》和《立法法》，两者对法律解释权的规定有很大的差异。《81决议》对法律解释权的规定成为后来学理上把法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释的法律依据。《立法法》则规定了法律解释权属全国人大常委会，行政机关只有国务院才有资格提出法律解释的要求，没有解释法律的职权，其他行政机关连提出法律解释要求的职权也没有，更别说自行法律解释的职权了。如果按照新法于旧法的一般关系原则[11]，应该可以理解为《立法法》取消或废止了《81决议》中法律的司法解释权和行政解释权。有立法学奠基人甚至立法学之父之称的北京大学周旺生教授则曾比较谨慎地解读为 “司法机关不再享有独立的法律解释权”[12].

　　然而，国务院《关于贯彻实施< 中华人民共和国立法法 >的通知》（国发[2000]11号）却又重申了《81决议》中有关“法律的立法解释权属于全国人大常委会；不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”的内容[13].由此看来，此时的国务院似乎仍然坚持《81决议》中法律解释分为立法解释、司法解释和行政解释的理解，并不认为《立法法》终止法律的行政解释权。

　　2006年《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（第33条）规定：“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触，而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的，可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案，或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案，由委员长会议决定提请常务委员会审议。”这个规定可以说是保留了某种程度上相对独立的司法解释权，也可以反过来理解为对独立的司法解释权表示了否定的态度。

　　当前，要讨论清楚《立法法》中规定法律解释权是否仅仅指《81决议》中的立法解释权，或者要讨论清楚立法解释与司法解释，可能还比较困难[14].早在1934年的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》（第37条）就有规定最高法院“对于一般法律作法定的解释”。1955年《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》中有立法解释和司法解释的规定[15].《81决议》虽有立法解释和司法解释的职权规定，而到1982年的《中华人民共和国宪法》却只有全国人大常委会行使“解释法律”职权的规定，没有审判机关或检察机关解释法律职权的规定。我们尚无法研究清楚这些立法规定的差别仅仅是立法技术把握的差异或技术表达的需要，或者是立法指导思想以及与此相联系的政治体制的设计所决定，抑或是立法指导思想及政治体制尚未设计确定的原因。

　　如果从裁判规范的角度看，就一般案件及（或）正常情形而言，立法解释权或司法解释权之争对民事或刑事案件的当事人裁判并不会造成实质性的影响：因为由立法机关或由司法机关进行审查及解释裁判规范，都不太可能会因而产生质的差异。但是对行政案件的当事人而言，由行政机关解释法律差不多等于行政机关在行使行政执法权的同时兼具了立法的职权及控制司法裁判的权能，其意义便有了本质的差别（例如类似本文开头所示的公务员报考资格诉讼案例），所以，我们对法律的行政解释问题有讨论清楚的特别必要。

　　（三）从行政法规的行政解释权看法律的行政解释权

　　前面提到，国务院在2000年发布《关于贯彻实施< 中华人民共和国立法法>的通知》的时候似乎并不认为《立法法》废止或终止国务院及行政主管部门的法律解释权。其原因可能并不一定是（至少不完全是）对行政机关解释法律职权的坚持：因为依据宪法体制所规定职权，国务院是不能以明示的积极作为的方式宣布废止或终止全国人大常委会《81决议》所规定的法律的行政解释权的。但是，我们从国务院废止或终止其行政主管部门对行政法规进行解释的职权的态度变化中可以清晰地看出，国务院实际上是以承认“立法者解释法律”原则的方式“宣告”废止或终止法律的行政解释。

　　我们知道，最先1987年国务院批准由国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》没有专门对法规的解释问题作出规定。在执行《81决议》的背景下，《行政法规制定程序暂行条例》对法规的解释不作出规定并没有什么不妥，因为国务院及主管部门既然依据《81决议》可以解释全国人大及其常委会制定的法律，那么，解释更低位阶的行政法规当然是最自然不过的事了。

　　到1993年3月3日国务院办公厅发布的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1993]12号）规定：一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释，由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。三、凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。涉及行政法规的问题，国务院办公厅可征求法制局的意见；涉及法律解释的，按照《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》办理。这个《通知》的规定，基本精神还是沿袭“立法解释”、“司法解释”和“行政解释”的理论套路（当然，因为是国务院的文件，自然是不能规定司法解释的）。

　　最后到了2001年国务院制定（2002年1月1 日起施行）的《行政法规制定程序条例》规定：“行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的，由国务院解释，国务院法制机构研究拟订行政法规解释草案，报国务院同意后，由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布（第31条）；国务院各部门和省、自治区、直辖市人民政府可以向国务院提出行政法规解释要求（第32条）；对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复（第33条）”。这就明确地结束了国务院主管部门解释行政法规的职权，即只保留行政法规的“立法解释”，废除了行政法规的“行政解释”。

　　主动废除了行政法规的“行政解释”，这表明国务院逻辑地接受了终止法律的行政解释的职权。因为行政主管部门连行政法规都不能解释，还怎么能对更高层级的法律进行解释呢？

　　（四）地方性法规、自治条例、单行条例与行政规章的解释

　　对地方性法规的解释问题，《81决议》规定：凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定；凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。这也是采“立法解释”和“行政解释”的套路（当然，因为是地方性法规，自然也不能规定由中央司法机关进行“司法解释”）。《 81决议》没有规定较大的市的地方性法规的解释权，因为这项立法权是后来才在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中增加的。在立法实践中，较大的市的地方性法规的解释也遵循“立法解释”和“行政解释”的办法，甚至更多地只规定法规具体应用中的问题由行政主管部门解释，连人民政府的“解释”和“立法解释”的规定也省略掉。在国务院制定《行政法规制定程序条例》之后，地方性法规随即也不再规定由行政主管部门进行解释。

　　民族自治地方的自治条例和单行条例的解释问题，法律法规都没有具体规定。就其作为民族自治立法的性质而言，应以立法机关解释为宜，司法机关和其他行政主管部门不宜作为解释机关。

　　对行政规章的解释，起先也没有具体的规定。在实践中，国务院部门规章往往规定由该部门解释，地方政府规章往往规定由政府行政主管部门负责解释。到国务院2001年制定《规章制定程序条例》（2002年1月1 日起施行）后，明确了规章解释权属于规章制定机关[16]，即亦采立法者解释法律之法。

　　（五）行政诉讼视角下的法律解释权

　　应该非常清晰地意识到，《81决议》出台之时我国法律的基本目标和功能还在于“治乱”，立法机关、司法机关和行政机关在“执法”的职能和对象上都是同向的，即它们都在同一法律阵营上面对社会。那时还没有行政诉讼这样“审”行政机关的考虑，所以，立法上作出行政机关可以解释法律的规定，甚至赋予其与立法机关、司法机关解释法律同等的法律效力，也是顺理成章的事。

　　随着《行政诉讼法》的颁布实施和行政诉讼制度的有效运作，由行政机关解释法律的规定应该重新检讨。如果在行政诉讼的背景下继续保留行政机关解释法律的职权，这给行政诉讼造成的困扰是显而易见的。除了前面提到的行政机关以立法职权兼控制司法裁判之权的弊端外，还会产生一系列的实际问题。这些问题简单地可以归结如下：1、法律解释文件形式的识别困难。目前为止好象没有看到过（不敢断言没有制定过）国务院及其相关的行政主管部门以某种可以识别的方式声明或标明哪份文件是某部法律法规或某个法律法规条文的解释；2、法律解释内容的识别困难。没有具体的法律或法规规定具体界定立法解释、司法解释和行政解释的界限，即何为需要对法律条文规定本身界限的进一步明确和需要作补充？何为审判工作中具体应用法律的问题？何为行政工作中具体应用法律的问题？都不明确。3、当法官和行政官对某问题是属于行政审判具体应用法律的问题还是属于行政执法机关工作中具体应用法律的问题发生争议时，如何协调或如何启动法律的司法解释或行政解释程序？是启动司法解释程序还是启动行政解释程序？4、当事人与对行政机关对法律规定的理解出现重大争议时能否及如何提出解释法律的要求？能否选择提出立法解释、司法解释或行政解释？如何选择并启动相关程序？5、司法解释或行政解释以何种方式作出以及该法律解释的溯及力问题如何确定（特别是国务院行政主管部门已经成为行政诉讼中的被告或即将成为被告的时候作出的法律解释效力问题）？ 6 、法律解释文件的内容是否符合法律、行政法规的问题能否审查？由谁来审查？如何审查及处理审查中发现的问题？等等。与其保留行政解释而面临处理如此复杂而基本上实务意义不大的问题，还不如干脆顺应《立法法》第四十二条、四十三条、五十五条的规定，明明白白地废止或终止法律的行政解释。至于终止法律行政解释以后需要解决的行政工作中具体应用法律的问题，完全可以依照国家立法体制赋予的职权通过提高制定行政法规、规章和其他行政规范性文件质量和增强可操作性来解决。

　　我们认为，国务院在2001年制定《行政法规制定程序条例》时放弃了2000年《关于贯彻实施< 中华人民共和国立法法>的通知》中坚持的法律的行政解释权，乃是务实而合理之举。

　　在国务院根据行政诉讼法和立法法的规定合法地放弃法律的行政解释权之后，行政审判中的法律依据体系的基本层次就明确而简单地理顺出来了，即：

　　第一层次：法律及法律制定机关的法律解释。

　　第二层次：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例及法规条例制定机关所作的解释。

　　这表示有效的法律解释权分别归属法律法规和条例的制定机关。

　　行政审判中对规章和规范性文件的适用，不属于审判的法律依据。在缺乏可以直接适用的法律法规层次的规定作为判断被诉具体行政行为是否合法的依据时，所用以参照或参考的规章或规范性文件本身就须经过法庭对其是否合法有效的审查判断，所以，其解释文件自然也不具有作为审判依据的意义。

　　至此，可以明确地得出结论说，行政诉讼终结了法的行政解释权。

　　三、《上海纪要》的法律解释学和诉讼学价值

　　2003年10月，最高人民法院在上海召开全国法院行政审判工作座谈会，期间就审理行政案件适用法律规范问题进行了专题座谈，与会人员在总结审判经验的基础上，根据立法法、行政诉讼法及其他有关法律规定，对一些带有普遍性的问题形成了共识，之后最高人民法院印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《上海纪要》）。

　　《上海纪要》在关于行政案件的审判依据的内容中明确：根据立法法、行政法规制定程序条例和规章制定程序条例关于法律、行政法规和规章的解释的规定，全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。《上海纪要》同时明确：国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。

　　上述内容表明，最高法和有关行政审判机关普遍认同了“立法者释法”的基本原则和制度的效力，否定了一般意义上的行政机关解释法律规范的效力，即行政机关只有作为立法者的身份解释其制定的法规、规章时才有效，而以非立法者身份去解释法律、法规或规章时不具有法律效力。这与国务院在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》中对行政法规和规章解释权的规定及所反映出来的法律解释学理论思维是一致的。

　　这样，《81决议》对立法解释、司法解释、行政解释规定内容的理解和法律解释权三分制的理论和具体条文规定都需要重整。即：

　　第一、从理论表述上，立法解释是指法律、法规或规章的制定机关对其制定的法律、法规或规章所作的解释。司法解释是指国家最高司法机关在具体应用法律法令中对相关法律法令所做的解释。行政解释是指行政执法机关在具体执行法律法规和规章的活动中对相关内容所做的解释。

　　第二、从法律效力上，只承认立法者释法的效力。这当然包含着司法承认其自身解释法律法令的效力（但不包括司法解释法规的效力）。在行政审判中，根据现有行政诉讼法律的相关规定，法律法令及其立法解释、司法解释均可作为审判的依据；法规及法规制定机关的解释作为审判依据；规章及规章制定机关所做的解释虽在“立法”上具有同等的效力，但均不具有审判依据的效力，只作为审理案件时的“参照适用”。

　　第三、从条文的内容规定或表达上，《81决议》中对法律、法令如何具体应用由国务院及主管部门进行解释的规定，地方性法规如何具体应用由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释的规定，由于与立法法及行政诉讼法确定的法律运行规则抵触，已经失效，应从立法条文上删除。

　　经过重整，法的解释权图景在经过20多年的发展之后，就从原来1981年的法律解释权立法、司法、行政三足鼎立局面变成了目前立法、司法两极相对的局面。当然，立法解释与司法解释两极势态在《立法法》与《监督法》的框架下如何发展及变化，有待观察。但不管如何，《上海纪要》已经勇敢而干脆地把行政机关从法律的裁判席上拉到法律的运动竞技场中去了。这在国家法治建设的进程中具有标志性的重大意义。

　　《上海纪要》的另一个重要意义体现在对拉下裁判席后的行政机关释法文件的处置上。《上海纪要》在明确行政机关对法律法规和规章的具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力之后，进一步明确，人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，才能承认其效力。这不仅表示，法的行政解释效力在规章之下和普通的行政规范性文件处于同一层次，而且更重要的是，《上海纪要》对被诉行政行为合法性审查的深度较《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中的要求又进了一步。

　　在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条中仅仅是含蓄地要求对行政规范性文件的合法有效性进行审查[17]，而《上海纪要》除了要求对被诉具体行政行为依据的法律法规规章具体应用解释和其他规范性文件是否合法有效进行审查外，还要对其是否合理和是否适当进行审查。这实际上使得行政审判机关要像执行《行政复议法》的复议机关对被复议机关的审查一样，既要审查具体行政行为及依据的合法性，还要审查其合理性和适当性。换言之，行政审判是对被告具体行政行为及其行政规范性依据文件的合法性与合理性的双重审查，或者说是对包括合理性在内的合法性审查。这是对行政诉讼机械、陈旧的“具体行政行为”、“合法性审查”标准及理论的直接否定。而这恰恰为行政诉讼的观念创新、理论创新、制度创新和实践创新打开了一片新的天地，展现了行政诉讼制度的广阔前景。

　　理解了《上海纪要》的价值和精神，本文开头引述的首例公务员年龄歧视案中终审法官就不会这么费周折去把《人事部关于印发〈国家公务员录用暂行规定〉的通知》（人录发[1994]1号）说成是国务院行政法规《国家公务员暂行条例》的解释文件了：因为是不是行政法规的解释对于论证被诉行政行为的合法性或违法性都毫无意义（顶多把该文件作为行政规范性文件来适用就算了）[18].有意义的是法院完全应当根据《上海纪要》的要求对人事厅设定年龄等资格条件及所依据的该人事部文件的合法有效性、合理性、适当性进行实质审查，从而作出合乎逻辑的裁判。

　　理解了《上海纪要》的价值和精神，在今后公务员报考录用纠纷案件的处理中，法院对于公务员主管部门依据《公务员法》第二十三条所谓授权规定的职位资格条件的合法有效性、合理性与适当性，就应理直气壮地尽审查之义务[19].

　　理解了《上海纪要》的价值和精神，行政审判机关就不能再以行政诉讼不审查抽象行政行为、行政诉讼不审查行政行为合理性为借口而在行政诉讼中偷工减料，为被诉行政机关开脱了。

　　【注释】

　　[1]见广西法院网报道： http://www.gxfy.com/Article/ArtOne.aspx？ArtID=13697.

　　[2]参阅《刘家海公务员报考资格系列案进程及遇到的最新问题》：http://www.gyssw.com.cn/show.asp？newsid=215.

　　[3]再审申请具体内容参见广西公益诉讼网：http://www.gyssw.com.cn/show.asp？newsid=175.

　　[4]《国家公务员暂行条例》第八十五条第二款：县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。人事部《国家公务员录用暂行规定》第六条：省、自治区、直辖市政府人事部门是本行政辖区国家公务员录用的主管机关，负责本行政辖区内国家公务员录用的管理工作。包括：根据国家的公务员录用法规，制定本行政辖区国家公务员录用的有关规定；贯彻执行国家有关的方针政策；指导和监督市（地）级以下国家行政机关国家公务员录用的管理工作；负责组织省级政府各工作部门录用国家公务员的考试和审批工作；规定市（地）级以下国家行政机关录用考试的组织办法；承办国务院人事部门委托的有关考试工作。

　　[5]人事部《关于印发< 国家公务员录用暂行规定>的通知》（人录发［1994］1号）的行文内容是“各省、自治区、直辖市人事（劳动人事）厅（局），国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门：现将《国家公务员录用暂行规定》印发给你们，请遵照执行。”这表明该文件并非是向社会发布的。

　　[6]《国家公务员暂行条例》第十七条第二款：地方各级国家行政机关国家公务员的录用考试，由省级人民政府人事部门负责组织。

　　[7]详细的答辩内容参见广西人事厅答辩状：http://www.gyssw.com.cn/show.asp？newsid=116.

　　[8]再审申请书中的相关论述见广西公益诉讼网：http://www.gyssw.com.cn/show.asp？newsid=175.

　　[9]参见国务院学位委员会办公室：《同等学力人员申请硕士学位法学学科综合水平全国统一考试大纲及指南》，高等教育出版社，2003年8月第3版，第203页。

　　[10]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二、五十三条。

　　[11]参见《立法法》第八十三条。

　　[12]参见周旺生：《立法学》，法律出版社，2004年11月第1版，第117页。

　　[13]国务院《关于贯彻实施< 中华人民共和国立法法>的通知》（国发[2000]11号）要求：各地方、各部门严格遵循法律、行政法规的解释权限和程序。依照立法法和1981年6月10日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，法律的立法解释权属于全国人大常委会；不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。关于行政法规的解释，各地方、各部门要继续按照 1999年5月10日《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定执行。

　　[14]这个问题我们在《公务员报考资格条件的立法学解读》一文中也有所论及，详见该文“立法救济学解读”部分内容，http://www.gyssw.com.cn/show.asp？newsid=31.

　　[15]当时的规定是：凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定；凡关于审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院审判委员会进行解释。

　　[16]《规章制定程序条例》第三十三条规定：规章解释权属于规章制定机关 .规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（一）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（二）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。

　　[17]《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

　　[18]在该案中，我们提出：人事部该文件是对“各省、自治区、直辖市人事（劳动人事）厅（局），国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门”发出的通知，是行政机关系统内部的行文，不是对社会发布的文件，因而对社会没有约束力；而且在《楚志岳诉南宁市规划管理局行政不作为案》中，我市法院生效判决曾确认行政机关内部文件不能作为证明被诉具体行政行为合法的依据和证据。可能终审法官也觉得以规范性文件的名义和形式将人录发[1994]1号文件作为证明被诉行政行为合法的依据或证据来使用说不过去，所以只得变着法子把该文件说成是《国家公务员暂行条例》的解释文件，否则就再也找不到可以判决广西人事厅胜诉的理由了。

　　[19]《公务员法》第二十三条规定：报考公务员，除应当具备本法第十一条规定的条件外，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。根据国家机构的组织法和立法法，中央公务员主管部门人事部最高只能制定规章发布全国实施，人事部发布的规定中央机关公务员报考资格条件的文件和省级公务员主管部门人事厅发布的规定本省（市、区）公务员报考资格条件的文件最多算规范性文件。

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绿豆宝贝

乱谭法的行政解释没有终结

[楼 主] 发表于: 2008-02-05 23:42

在看了法律放光彩的《论行政诉讼与法的行政解释权》，我完全折服了－－在文中，我不但了解了法律解释的种类、历史与逻辑的演变的知识，更重要的一点是，我完全接受了《行政法规制定程序条例》“明确地结束了国务院主管部门解释行政法规的职权，即只保留行政法规的‘立法解释’，废除了行政法规的‘行政解释’”之观点，并将其转帖之中国红盾论坛（未经同意，但已经标明了作者与来源），意欲宣传和推广此观点，让具体的执法人员对国家局的解释不要迷信，而应当注重法治本身的要求。只是，随着时间的推移，还有资料的收集，我对法律放光彩的结论开始动摇了，最终觉得“明确地结束了国务院主管部门解释行政法规的职权”是个错误的结论。

一、法的行政解释权的依据。

法的行政解释的依据，最初当然是始于《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议 (1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过) 》第三点规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。 ”

尔后，《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知(1993年3月3日)》第二点、《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知(1999年5月10日，国务院办公厅国办发[1999]43号)》第二点，直至《立法法》出台后，《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国立法法＞的通知（二０００年六月八日　国发〔２０００〕１１号）》中“依照立法法和１９８１年６月１０日全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的规定，法律的立法解释权属于全国人大常委会；不属于审判和检察工作中的其他法律如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。关于行政法规的解释，各地方、各部门要继续按照１９９９年５月１０日《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定执行”之规定，始终保持着法的行政解释权。

二、法律放光彩法关于行政解释权终结的理由。

法律放光彩在《论行政诉讼与法的行政解释权》中，已经较为详尽地说明了法的行政解释的终结的理由，假如我“抄袭”的不错，应当有三：

一是《立法法》“规定了法律解释权属全国人大常委会，行政机关只有国务院才有资格提出法律解释的要求，没有解释法律的职权，其他行政机关连提出法律解释要求的职权也没有，更别说自行解释法律的职权了。”

二是2003年10月，最高人民法院的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》“全国人大常委会的法律解释，国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用。”并明确“国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。”“否定了一般意义上的行政机关解释法律规范的效力，即行政机关只有作为立法者的身份解释其制定的法规、规章时才有效，而以非立法者身份去解释法律、法规或规章时不具有法律效力。”

三是国务院制定的《行政法规制定程序条例（2002年1月1日起施行）》第33条“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复”之规定，明确地结束了国务院主管部门解释行政法规的职权。

开始，我对此深信不疑，然则，仔细推敲了，还有可商榷之处。

三、关于行政解释权并没有终结的两个理由。

我的两个理由，简而言之，一是全国人大并无意终结国务院主管部门解释行政法规的职权。应当说，这是我的推测之辞，当然推测也有一定的依据：我记得最早看《立法法草案》，最后一条是《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》同时废止，然则《立法法》颁布实施后的正式文本里，这一条删除了。我不知道删除这一条，是否隐含着如下的含义：全国人大固守住了《立法法》中的法律解释权，同时也认可了司法解释与行政解释－－这一含义，在《国务院关于贯彻实施＜中华人民共和国立法法＞的通知》中，约略可以得到印证。

其二，在国务院层面上，始终坚持着行政解释的理论。

法律放光彩认为国务院已经明确地结束了国务院主管部门解释行政法规的职权，而其主要依据是《行政法规制定程序条例》第33条“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复”之规定。

其实，这句话多读几遍，如“国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复；其中涉及重大问题的，由国务院法制机构提出意见，报国务院同意后答复”，其实，应当是对国务院法制机构接到请求后如何处置的规定，而不是对国务院有关部门就行政工作中具体应用行政法规的问题是否可以作出解释的规定，更没有禁止性的规定。

在我国的法律文本中，有两个词较为觉常见，一是“可以”，二是“应当”。“可以”是一种赋权，而“应当”，则绝对要理解为“必须”了。只是，这第三十三条里，两个词一个也不用，读起来，“可以”是必然的，而“应当”的含义显然看不到。是否应当呢，国务院已经给出了答案，否也－－

2004年2月24日，国务院法制办公室以国法函[2004]13号发布了｛ 对《文化部关于提请就执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉有关问题进行解释的函》的复函 （自发布之日起施行）｝ ，其第一条规定：“对互联网上网服务营业场所在《条例》法定营业时间以外无偿为他人提供上网服务的行为性质如何认定，属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定，可由你部自行解释。 ”如此，我们又回到了行政解释的世界里了。

四、行政解释的尴尬与应对。

行政解释的尴尬，其实只在行政诉讼中出现。

基层的执法人员，有不明白的事，当然逐级请示，况且我们都“明白”行政解释，有全国人大的决议，有国务院文件为依据，应当是效率的，按着行政解释开展行政执法工作，合乎于情、合乎于理，更合乎于法也。

我们的法官拿着《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中的“国务院部门......对于具体应用法律、法规或规章作出的解释，......，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。”这段话，他不会去说国务院的文件是否有效，却可以对抗行政部门的申辩，“与规章具有同等效力的规章解释，”也只是参照执行，更不必说答复之流的行政解释了。

如此，行政解释的尴尬，在于其效力还不如一个基层法院行政庭法官的理解－－采信了，是对国务院规定的尊重；不予采信，更是对法律的尊重。

应对行政解释的尴尬，其实只要明白一句话就行了：“以事实为依据，以法官为准绳”。加强与法院的沟通，自然难题可解，这是十分现实的话题，也是中国法治的真实－－我们的法院，对我们国家局的解释都是采信的，从不疑惑－－就如对公安部门办案程序规定，可以由一个执法人员实施简易程序的行政处罚一般，法院认为错在公安部违反《行政处罚法》，而不在实旋具体行政行为的基层执法部门。

乱谭，乱谭，而已，而已！（SMZ20080205）

习惯

有关《公路法》中的公路养路费和燃油税的答记者问“法律解释”是一个值得研究的事例。

yuxiangminyi

感谢透明的弱网友提出了不同意见，希望大家提出更多的不同意见或者完善意见，我准备对此文做进一步的修改完善。

神仙姐姐

这只是一个“意外”。如果继续承认法的行政解释权，则法律解释与被解释的法具有同等效力的法理定律就很成问题了。所以，国务院法制办那个“行政解释”只能算是个“意外”。

oyqa

“关于《中华人民共和国立法法(草案)》的说明”四、关于法律解释法律解释包括立法解释和具体应用解释。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权，为了加强立法解释工作，保证法律的正确执行，草案规定以下两种情况应由全国人大常委会解释：一是法律规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。草案还对全国人大常委会解释法律，规定了一个简易程序。（第四十四条至第四十七条）。除全国人大常委会可以作立法解释外，1955年8月《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》规定，属于审判工作中如何具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》又扩大规定，最高人民检察院、国务院及其主管部门也可以对如何具体应用法律的问题进行解释。实践表明，许多部门都来解释法律，不利于保证法律的统一理解和执行。为此，草案规定，属于人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。如果最高人民法院的解释与全国人大常委会的解释不一致时，以全国人大常委会的解释为准（第四十九条）。同时，相应废止1981年6月10日《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》（第九十四条）。这样规定，有利于防止“法出多门”，保证法制统一。至于行政机关、检察机关遇到如何具体应用法律问题时，按照宪法关于国务院领导各级行政机关、最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的规定，国务院和最高人民检察院当然可以对下级机关提出如何具体应用法律的问题予以答复，以指导下级的工作，但这种答复同法律解释性质不同。

在这个说明里，有提到最高院有权解释法律，但是在最后的立法法里却没有了这条。

特别是最后一句：“但这种答复同法律解释性质不同”道出了行政解释的本质是不具有普遍约束力的指导意见！

jiji134

行政机关、检察机关遇到如何具体应用法律问题时，按照宪法关于国务院领导各级行政机关、最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的规定，国务院和最高人民检察院当然可以对下级机关提出如何具体应用法律的问题予以答复，以指导下级的工作，但这种答复同法律解释性质不同。

yonglin

在行政诉讼的框架下是不可能承认行政解释也具有被解释的法的同等效力的。否则，就不要行政诉讼了。

chenqikj

全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议
（1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过）

　　第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释。同时，在实际工作中，由于对某些法律条文的理解不一致，也影响了法律的正确实施。为了健全社会主义法制，必须加强立法和法律解释工作。现对法律解释问题决定如下：


　　一、凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。


　　二、凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。


　　三、不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。


　　四、凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。


　　由于林彪、江青反革命集团对社会主义法制的严重破坏和毒害，有些人的法制观念比较薄弱。同时，对法制的宣传教育还做得很不够，许多人对法律还很不熟悉。全国人民代表大会常务委员会认为，各级国家机关、各人民团体，都应当结合实际情况和问题，并利用典型案例，有计划有针对性地加强社会主义法制的宣传教育工作，使广大干部、群众了解有关的法律规定，逐步普及法律的基本知识，进一步肃清林彪、江青反革命集团破坏社会主义法制的流毒，教育广大干部、群众，特别是各级领导干部和公安、检察、法院等司法工作人员，认真遵守和正确执行法律，依法处理人民内部的各种纠纷，同时要善于运用法律武器，同一切破坏社会主义法制的违法犯罪行为进行斗争。


关于加强法律解释工作等三个决定（草案）的说明
全国人大常委会法制委员会副主任 王汉斌

　　这次提请全国人大常委会审议的“关于加强法律解释工作的决议（草案）”、“关于死刑案件核准问题的决定（草案）”和“关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定（草案）”，是根据各地在打击刑事犯罪、整顿社会治安工作中提出的问题和意见起草的，并在最近中共中央政法委员会主持召开的北京、天津、上海、广州、武汉五市治安座谈会上进行了讨论修改。现对这三个决定（草案）说明如下：


　　一、关于加强法律解释工作的决议（草案）


　　第五届全国人民代表大会第二次会议通过几个法律以来，各地、各部门不断提出一些法律问题要求解释。同时，在整顿社会治安工作中，由于对某些法律条文理解不一致或者不准确，也影响了法律的正确实施，发生一些该捕不捕，该判不判或者重罪轻判的现象，不利于加强同现行刑事犯罪活动进行斗争。例如有的把刑法第132条规定的“故意杀人罪”解释为仅指有预谋的杀人，而把没有预谋的故意杀人，以“事先没有杀人意图”作为“理由”，不按故意杀人而按故意伤害致人死亡罪判处；有的把刑法第139条规定的“强奸”罪，解释为必须女方有反抗行动，而对于那些在罪犯威胁下被害妇女不敢反抗而被强奸的，不按强奸罪判刑；有的把刑法第153条盗窃犯“抗拒逮捕”应按抢劫罪判处，解释为仅指抗拒司法人员依法逮捕的，而对行凶抗拒群众捉拿的犯罪分子，不按抢劫罪判处。还有的对写信同敌特机关挂勾，表示要“推翻*的统治”，向敌特机关密报我导弹基地、新建空军机场的情报，并向敌特机关索取武器、弹药、发报机等进行反革命破坏活动的，说是为了要钱要物，没有反革命目的，后果不严重，而不按反革命罪判处，免予追究刑事责任。这些情况说明，加强法律解释工作，对于正确执行法律，健全社会主义法制，具有重要的作用。对这个问题，1955年6月全国人大常委会曾通过关于解释法律问题的决议，同年7月彭真同志在向第一届全国人大二次会议所作的关于全国人大常委会的工作报告中，又对这个问题作了说明。现在提请全国人大常委会审议的决议（草案），除了重申1955年决议的规定外，并根据新的情况，做了一些补充。规定对法律、法规的解释，要根据不同情况，分别由全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院，国务院和各主管部门，以及各省、自治区、直辖市人大常委会和人民政府主管部门负责。决议（草案）没有规定的一些有关法律的学术性和常识性的解释问题，可以由人民日报、新华社、中央人民广播电台等宣传机构进行解释，一些专家、学者和法律工作者也可以对法律进行宣传解释，但这些宣传解释在法律上没有约束力，不能作为执行法律的依据。


　　目前，由于林彪、江青反革命集团对社会主义法制的严重破坏，流毒很深，有些人的法制观念比较薄弱。同时，扰乱社会治安的分子，绝大多数是青少年，他们为什么会犯罪，原因很多，也很复杂，但最主要是受了林彪、“四人帮”的毒害，走了邪路。“文化大革命”中，动不动就抄家，武斗，打砸抢，捅刀子，无法无天。现在20岁左右的人正是在这种环境中成长起来的，虽然绝大多数是好的或者比较好的，但也有些人不知不觉地中了毒，动不动还搞“文化大革命”那一套，搞打砸抢，甚至把捅刀子不当回事。我国的法制虽然还不完备，但是建国以来，特别是党的三中全会以来，已经制定了一些重要的基本法律、法令和行政法规。例如，五届全国人大二次会议制定的“刑法”、“刑事诉讼法”以及“治安管理处罚条例”、“关于劳动教养的决定”和“关于劳动教养的补充规定”等，为打击刑事犯罪、维护社会治安、巩固安定团结的政治局面，提供了比较系统的法律武器。这些法律、法令，对杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火等严重危害社会治安的犯罪分子规定可以判处死刑，对其他各种违法犯罪行为，包括对打砸抢、冲击、围困、占领机关，非法绑架、扣押国家工作人员、人民群众和军警人员，破坏、抢夺公私财物，阻拦车辆，堵塞交通，破坏社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民生活秩序，对于随意张贴大、小字报，公然造谣、诬陷、侮辱他人，等等，都有具体处罚的规定。但是，许多干部、群众，甚至司法工作人员，对法律不大熟悉，或者很不熟悉，不会或不善于运用法律武器同违法犯罪行为进行斗争。因此，当前迫切需要结合实际情况和问题，有计划、有针对性地加强社会主义法制宣传教育，进一步肃清林彪、江青反革命集团破坏社会主义法制的流毒，使干部、群众逐步了解有关法律规定，明确哪些行为是违法犯罪的，从而增强法制观念，自觉遵守法律，并对各种违法犯罪行为进行斗争。公安、检察、法院等司法人员更要认真学习法律，熟悉法律，严格依法办事，善于运用法律武器同违法犯罪行为进行斗争，即要防止发生新的冤假错案，又不能使那些现行的刑事犯罪分子，特别是严重危害社会治安的刑事犯罪分子逃脱法律应有的制裁，更不能徇私枉法或徇情枉法。


　　二、关于死刑案件核准问题的决定（草案）


　　1979年制定“刑法”和“刑事诉讼法”时，为了贯彻少杀的方针和避免发生“文革”中曾经发生的那些不可挽回的冤案、假案、错案，规定死刑一律由最高人民法院核准。但是，1979年秋以来，全国大中城市不断发生杀人、强奸、抢劫、爆炸、放火等严重危害社会治安的恶性案件，社会治安问题很严重，人民群众很不满意。1979年11月全国人大常委会第十三次会议讨论了社会治安问题，并决定在1980年内，对杀人、强奸、抢劫、放火等严重危害社会治安的现行刑事犯罪分子判处死刑案件的核准权，由最高人民法院授权给省、自治区、直辖市高级人民法院。实践证明，这样做对于及时打击现行刑事犯罪分子，震慑罪犯，教育人民，维护社会治安，起了积极的作用。在当前社会治安的严重情况还没有根本好转的情况下，不少省、自治区、直辖市建议，在最近几年内，对上述几种严重危害社会治安的现行刑事案件判处死刑的，仍然由省、自治区、直辖市高级人民法院核准。我们考虑，这些严重危害社会治安的现行刑事案件，一般案情清楚，证据确凿，不容易搞错。同时在目前情况下，如果都由最高人民法院核准，很难及时批复，不利于迅速、及时打击严重的、现行的刑事犯罪活动，人民群众很有意见。因此，建议全国人大常委会通过决定，在1981年至1983年内，对犯有杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力等设备的罪行需要判处死刑的，仍由省、自治区、直辖市高级人民法院判决或者核准。至于反革命犯、贪污犯等判处死刑的案件，仍须报最高人民法院核准。省、自治区、直辖市高级人民法院一审判处死刑的案件，被告提出上诉的，也仍按法定程序由最高人民法院终审判决。


　　三、关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定（草案）


　　劳改犯和劳教人员逃跑或者期满释放后，又进行犯罪活动，是当前严重危害社会治安的一个突出问题。北京市今年第一季度处理的案犯中，从劳改、劳教场所逃跑或期满释放又重新犯罪的，占42％。特别是那些重大恶性案件，很多是这些人干的。如北京北海公园在光天化日之下发生的将划船的三名女学生强行带走，并将其中二人强奸的恶性案件，11名犯罪分子中，就有9人是从劳教场所逃跑出来的或者是解除劳教、强劳的人员，有的还是“六进宫”、“七进宫”的。这些人作案手段残酷，对社会危害极大。其中不少人还毒害、教唆青少年犯罪，组织或操纵所谓“团伙”为非作歹。广大人民群众强烈要求从严惩办这些屡教不改的违法犯罪分子。因此决定（草案）规定，对于劳改犯刑满释放后又犯罪的、劳教人员解除教养后三年内或者逃跑后五年内又犯罪的，应予从重判处；劳改犯逃跑后又犯罪的，从重或加重判处（以上所讲的重新犯罪，都不包括过失犯罪）。对其中家在城市的，还应当注销本人城市户口，送他们到不易进行违法犯罪活动的地方进行劳教或劳改，期满后留场就业，不得回原大中城市。这样做，不仅对维护城市治安是必要的，同时也可以使这些人较难于重新犯罪，有利于对这些人的教育改造。


　　目前有些违法犯罪分子，猖狂地对检举人、被害人以及办案的公、检、法人员和制止他们进行违法犯罪活动的干部、群众行凶报复，使一些人民群众不敢同犯罪活动进行斗争，甚至有“好人怕坏人”的极不正常的现象。为了打击邪气，扶植正气，支持人民群众和公检法人员同犯罪分子进行斗争，决定（草案）规定，对行凶报复的劳教人员和犯罪分子，应当依法从重或加重判处。


　　这里需要说明：加重判刑是“刑法”没有规定的，是对“刑法”的补充规定。这个规定只适用于决定（草案）所列举的两种特定的犯罪分子：一种是劳改犯逃跑后又犯罪的；另一种是劳改犯和劳教人员对检举人、被害人和有关的司法工作人员以及制止他们进行违法犯罪行为的干部、群众行凶报复的。对其他犯罪分子，则不能加重判刑。对上述两种罪犯也不是都要加重判刑，而是要根据不同的犯罪情节，有的加重判刑，有的从重判刑。至于如何加重判刑，不是可以无限制地加重，而是罪加一等，即在法定最高刑以上一格判处。如法定最高刑为10年有期徒刑的，可以判处10年以上至15年的有期徒刑；法定最高刑为15年有期徒刑的，可以判处无期徒刑；法定最高刑为无期徒刑的，可以判处死刑（包括死刑缓期2年执行）。


　　这三个决定（草案）和说明，是否妥当，请审议。

　　（资料来源：http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=2249）

spybot

　　1993年国务院办公厅发布的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1993]12号）规定：一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释，由国务院法制局按照法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释；有关行政主管部门感到解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见；提请国务院解释的，由国务院法制局提出答复意见，报国务院同意后，直接答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。三、凡属于国务院、国务院办公厅文件的解释问题，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。涉及行政法规的问题，国务院办公厅可征求法制局的意见；涉及法律解释的，按照《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》办理。这个《通知》的规定，基本精神还是沿袭“立法解释”和“行政解释”的理论套路。

　　1999年国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知（国办发[1999]43号）规定：一、凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。这类立法性的解释由国务院法制办公室按照行政法规草案审查程序提出意见，报国务院同意后，根据不同情况，由国务院发布或者由国务院授权有关行政主管部门发布。二、凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难或者其他有关部门对其作出的解释有不同意见，要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释，答复有关行政主管部门，同时抄送其他有关部门。三、凡属于国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题，由国务院法制办公室承办，作出解释，其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释。国务院、国务院办公厅其他文件的解释，仍按现行做法，由国务院办公厅承办。

　　与1993年《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1993]12号）相比较，1999年《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发[1999]43号）主要变化是加强了国务院法制机构的地位：一是行政工作中具体应用行政法规的问题需要国务院解释的，除涉及重大问题仍须报国务院同意外，可由国务院法制办公室承办，作出解释；二是将国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件的解释问题与国务院、国务院办公厅其他文件的解释问题作了区别，前者由国务院法制办公室承办，作出解释（其中涉及重大问题的，由国务院法制办公室提出意见，报国务院同意后作出解释），后者仍国务院办公厅承办。对我们的研究有意义的是第二点变化：国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件，国务院的行政主管部门都已经不能解释（没有解释的职权）了，按照举轻明重的法律逻辑关系，国务院的行政主管部门怎么还能解释法律法规呢？换言之， 1999年国办《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》虽然在文字上保留了有关行政主管部门解释行政法规的内容，实际后果是在逻辑上将法的行政解释权推到了法律的“死地”。

　　按说国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件往往多是由相关的行政主管部门起草的，有些由国务院秘书机构或者法制机构起草的，也要经过征求行政主管部门意见的程序。一方面，从方便工作的角度说，行政主管部门因为熟悉情况其对规范性文件作解释有着某种“天然”的合理性；另一方面，从避免部门利益的局限影响法律法规实施的角度说，由国务院及其法制机构对有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件进行解释也是有充分的科学性和合理性的。如果不允许行政主管部门解释国务院、国务院办公厅有关贯彻实施法律、行政法规的规范性文件是从后者的角度出发，那么同样的理由，法律法规的解释更加不应当由行政主管部门进行解释。

小七哥

一个很独特的时代背景。

神仙姐姐

　　在2008年2月，一位在中国法院网名为“透明的弱”（在中国红盾论坛网又名“小米虫”）的网友对笔者关于国务院明确结束了行政主管部门解释行政法规的职权的观点提出了质疑[4]。

　　质疑的理由主要有两点：第一点理由是，全国人大并无意终结国务院主管部门释法的职权。在原《立法法草案》中最后一条是《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》同时废止，然则《立法法》颁布实施的正式文本里，这一条删除了。第二点理由是，在国务院层面上始终坚持着行政解释的理论。2001年《行政法规制定程序条例》第33条虽规定了属于行政工作中具体应用行政法规的问题，国务院法制机构可以对省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构的解释请求进行研究答复（其中涉及重大问题的报国务院同意后答复），这是对国务院法制机构接到请求后如何处置的规定，而不是对国务院有关部门就行政工作中具体应用行政法规的问题是否可以作出解释的规定，更没有对行政主管部门解释行政法规作禁止性的规定。2004年2月24日，国务院法制办公室以国法函[2004]13号发布了｛对《文化部关于提请就执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉有关问题进行解释的函》的复函（自发布之日起施行）｝，其第一条规定：“对互联网上网服务营业场所在《条例》法定营业时间以外无偿为他人提供上网服务的行为性质如何认定，属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定，可由你部自行解释”。以此论之，法的行政解释并没有终止或废除。

　　对第一点质疑理由，根据中国红盾论坛网斑竹“申皓”回帖提供的线索[1]，我们查阅了全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生2000年3月9日受委员长会议的委托所作的《关于<中华人民共和国立法法(草案)>的说明》。张春生在第四部分关于法律解释的说明中指出：法律解释包括立法解释和具体应用解释。立法解释是宪法赋予全国人大常委会的职权，为了加强立法解释工作，保证法律的正确执行，草案规定以下两种情况应由全国人大常委会解释：一是法律规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。除全国人大常委会可以作立法解释外，1955年8月《全国人大常委会关于解释法律问题的决议》规定，属于审判工作中如何具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。1981年6月《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》又扩大规定，最高人民检察院、国务院及其主管部门也可以对如何具体应用法律的问题进行解释。实践表明，许多部门都来解释法律，不利于保证法律的统一理解和执行。为此，草案规定，属于人民法院在审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院解释。如果最高人民法院的解释与全国人大常委会的解释不一致时，以全国人大常委会的解释为准。同时，相应废止1981年6月10日《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》。这样规定，有利于防止“法出多门”，保证法制统一。至于行政机关、检察机关遇到如何具体应用法律问题时，按照宪法关于国务院领导各级行政机关、最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的规定，国务院和最高人民检察院当然可以对下级机关提出如何具体应用法律的问题予以答复，以指导下级的工作，但这种答复同法律解释性质不同[2]。

　　该立法说明所表达的对1981年以来法律解释实践的评价结论和理论思维，实际上就是宣示了终结和废除法的行政解释[3]。虽然《立法法》最终文本没有写上“废止1981年6月10日《全国人大常委会关于加强法律解释工作的决议》”的文字，但是该说明已经充分反映了法治国家建设对法律解释制度发展和实践需要所凝聚的共识。从这个意义上，我们说2001年国务院《行政法规制定程序条例》不再规定行政主管部门解释行政法规的职权，是合乎逻辑的，2004年最高人民法院《上海纪要》对在行政诉讼中明确否定法的行政解释的约束效力，也是合乎逻辑的。在行政诉讼的法制背景下，再坚持法的行政解释权只能是“死鸡硬撑”，没有任何积极的意义，只会给政府的依法行政和司法机关的依法审判造成更多的障碍（这也许是某些行政机关所乐见，但绝不会是全国人大及其常委会和有正常司法品性的司法机关和审判人员所乐见的，国务院不允许，国务院法制办也不可能认同）。

　　质疑的第二点理由，其实是文字游戏而已。如果按照质疑者一定要对行政主管部门解释行政法规作禁止性的规定才算终结和废止法的行政解释的逻辑，那么，你见过中国哪条法律规定“禁止杀人”了吗？如果没有“禁止杀人”的规定，难道说我们就可以有“杀人”的权利了吗？在法律规范的逻辑体系中，当然不能这么说嘛！对于质疑理由后举出的例证，笔者从行政机关工作的经验分析角度进行了辩解：可能是因为主导制定《行政法规制定程序条例》的部门或人员与主导拟办[2004]13号复函的部门或人员不是同一部门或人员，所以作出前后不一样的规定或者前后作出可以作不同理解的规定，是不奇怪的。这个辩解当然无法获得进一步的证实，也未见有网友提出进一步的质疑。这个例证确实是笔者逻辑体系之外的一个“意外”，但这是一个“合理”的、“自然”的“意外”。正如笔者当时的进一步的辩解：“男人身上也许可以找出一些女人身上的东西，但是男人不会成为女人。反之亦然——除非乾坤颠倒过来”。当时这个辩解虽然显得有些霸道，但很生活化。科学就是要通过“意外”来阐释规律的。正如政治经济学上的价值规律，就是通过价格波动的“意外”来体现的，如果从不出现偏离价值的“意外”的价格，人们就可能永远无法“看见”价值规律的真实存在。

　　国务院法制办公室｛对《文化部关于提请就执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉有关问题进行解释的函》的复函｝能证明是对法的行政解释权的有效坚持吗？仔细研究后，答案是否定的。首先，在法律上国务院法制办公室不能等同国务院，法制办不能将《行政法规制定程序条例》没有表达的行政主管部门释法的内容强加给国务院。其次，即使法制办这个复函的该条答复是企图借《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定重申法的行政解释权的法律效力，也应当是无效的答复。因为根据该通知规定，行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释。文化部正是因为自己对“行政工作中具体应用行政法规的问题”解释有困难才要求国务院解释的，法制办只能是义务替国务院作出解释，没有权利不予解释。法制办怎么能以属于“行政工作中具体应用行政法规的问题”为由“可由你部自行解释”而不予解释呢？另外，国务院法制办复函是2004年2月作出，《上海纪要》是2003年10月的会议2004年5月印发的纪要，法制办的的复函没有资格和能力推翻《上海纪要》达成的司法共识。

乞食头家

国务院法制办公室｛对《文化部关于提请就执行〈互联网上网服务营业场所管理条例〉有关问题进行解释的函》的复函｝能证明是对法的行政解释权的有效坚持吗？仔细研究后，答案是否定的。

首先，在法律上国务院法制办公室不能等同国务院，法制办不能将《行政法规制定程序条例》没有表达的行政主管部门释法的内容强加给国务院。

其次，即使法制办这个复函的该条答复是企图借《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》的规定重申法的行政解释权的法律效力，也应当是无效的答复。因为根据该通知规定，行政工作中具体应用行政法规的问题，有关行政主管部门在职权范围内能够解释的，由其负责解释；有关行政主管部门解释有困难要求国务院解释的，由国务院法制办公室承办，作出解释。文化部正是因为自己对“行政工作中具体应用行政法规的问题”解释有困难才要求国务院解释的，法制办只能是义务替国务院作出解释，没有权利不予解释。法制办怎么能以属于“行政工作中具体应用行政法规的问题”为由“可由你部自行解释”而不予解释呢？

另外，国务院法制办复函是2004年2月作出，《上海纪要》是2003年10月的会议2004年5月印发的纪要，法制办的的复函没有资格和能力推翻《上海纪要》达成的司法共识。

霸气苍穹

　　在法律抵触性问题的范畴内，虽然最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》对法院审理行政案件中如何判断下位法与上位法抵触的标准进行了明确，《立法法》第八十七、八十八条对改变或撤销法律、法规、规章的情形和权限做了规定，但是国家并没有建立法律审查的运行机制，国家法律也并没有赋予法院系统对法律规范抵触的问题进行审查的权力（最高法院有自封权力的嫌疑），更没有规定公民提出法律抵触性问题审查的途径。这与国家的法治发展进程不相适应。

梦的忧伤

　　我国现行的行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，参照规章[10].如果按照法理通说，本案终审判决把人事部的文件《关于印发< 国家公务员录用暂行规定>的通知》（人录发[1994]1号）作为国务院行政法规《公务员暂行条例》的法律解释，则该解释就具有与行政法规同等的法律效力，并根据行政诉讼法的规定变成人民法院审理行政案件的依据了。这样，一个本来是否属于合法的规范性文件都还成问题的行政机关系统内行文件、一个连“参照适用”资格都没有的普通公文，岂不是就摇身一变成了审理行政案件的依据？当行政机关解释全国人大及其常委会制定的法律时，其“解释”的效力与被解释的法律同等级，更使得这些行政机关的法律解释文件效力超过了国家最高行政机关国务院制定的行政法规！套上龙袍就是太子。这样显然就直接引发行政审判依据体系的混乱！