“规划转归说”批判
“规划转归说”批判
余文唐
相当长的一段时间以来，这样一种观点在行政和司法界颇为“深入人心”：“集体所有的土地，一经纳入城市规划区，就转归国家所有”，本文称之为“规划转归说”。那么该说究竟是否正确、合法与否？本文认为：这是一种与法相悖、无视农本乃至误导司法的错误观点，在实践中已经导致欺农损农、司法不公和贬损国家形象等不良后果。因此，很有必要对该说予以检讨批判，进行法律和法理上的正本清源、观念和实务上的拨乱反正。
一、“规划转归说”与法相悖
我国实行社会主义土地公有制，土地所有制只有两种：国家所有与集体所有。根据宪法第10条第1、2款和土地法第8条的规定，除法律规定为国有的土地外，其他土地均属集体所有。而土地法实施条例第2条将属于国家所有的土地规定为六种：“（一）城市市区的土地；（二）农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；（三）国家依法征用的土地；（四）依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；（六）因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。”这是一个没有兜底的封闭性规定，在这里并没有能够套用于集体土地仅因城市规划就转归国有的条款。这就是说，除了该规定的六种情形之外的土地均不属于国有土地，尽管已被规划在城市规划区之内。易言之，虽被纳入城市规划区但不符合该规定所列情形的，原为集体土地的所有权性质并不改变。除上述规定之外，我们还可以从与城市规划相关的法律规定中，得到进一步肯定“仅规划不转归”这一结论的依据。房地产法第8条明确规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地使用权方可有偿转让。”该规定可以作如此解读：城市规划区内的集体土地，未经依法征用为国有的仍为集体所有，不得有偿转让。显而易见，该规定已经十分清楚地否定了“规划转归说”。城市规划法也只是规定（主要是第3条第2款以及该法第4章的相关规定）对被纳入城市规划区的集体土地实行“规划控制”，即其用地与建设须经严格审批和服从规划管理。“规划控制”不是“转归国有”。可见，“规划转归说”不仅没有法律依据，而且有悖于法律。
二、“规划转归说”导致损农
土地之于农民实为立命之本，正所谓“地为农本”。尤其是在我国目前尚未普及社会保障的情形下，集体土地更是农民赖以生存不可或缺的基本保障。或许，城市化是解决农民出路或“三农”问题的可选择途径。然而，如果集体土地可以仅因“城市规划”而被“转归国有”，那么这个“化”就有可能使得我们的人民政府成为“霸道政府”，而被“化”的农民则可能沦为可以任人宰割的羔羊。一方面，城市规划是由政府单方面编制的，政府可能随时将它认为应当划入城市规划的集体土地编入规划，生活在该土地之上的农民于此只能望洋兴叹、奈何不得；另一方面，他们本来还依法拥有最后的盾牌——土地仍属其集体所有，以此他们可以在土地征用及其补偿等事项上与政府或开发商依法讨价。但按“规划转归说”，所剩给他们的却只有乖乖地服从，叫你搬迁你就的搬迁，给你多少补偿就是多少，要你等多久就得等多久！一句话，政府甚或开发商说了算数。因为“规划即转归”，你已没有讨价还价的资本和资格了。毋庸讳言，在一些地方官员只是将城市化作为其哗众取宠、捞取政治资本的政绩工程的“造城运动”中，前述情形是绝非仅有的。从法律上看，不能不说这是严重的侵权——侵犯集体土地所有权，侵犯农民的合法权益甚至基本人权。土地法第13条规定：“依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；宪法第10条第3款和土地法第47条规定征用土地应当给予补偿；土地法第48条还规定征地补偿方案确定后，应当公布并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。上述因“规划即转归”而引发的情形，不正是在侵犯受法律保护的集体土地所有权、土地征用补偿权以及听证权么？！显然，“规划转归说”不仅于法无据或有悖法律，而且无视农民的根本利益，事实上已经成为某些“造城运动”中诸多欺农损农现象的观念根源。
三、“规划转归说”误导司法
“规划转归说”不仅流行于行政部门，就是在“最讲法律”的法院也很有市场，具体体现在对与被城市规划纳入的集体土地相关的案件之审判和执行上。比如，集体经济组织因行政机关未办土地征用等转归国有手续就将城市规划区内的集体土地予以划拨而提起行政诉讼，请求撤销该划拨行为，有的法院以行政机关有权决定国有土地的划拨，且土地划拨并非有偿转让因而也不违反房地产法第8条的规定为由，维持该划拨。民事诉讼上经常遇到的是，被划入城市规划区内但未依法办理转归国有手续的集体土地上的房屋抵押的纠纷，法院往往是适用担保法第36条第1款的进行判决或执行。这些做法的共同之处就是仅以城市规划作为“转归国有”的根据。“规划转归说”的误导不仅仅在行政和民事诉讼中，而且还会侵入到刑事诉讼领域。例如，某幅集体土地于上个世纪九十年代初被纳入城市规划区，据说在未办理其他任何“转归国有”法定手续的情况下，就由政府将该土地划拨给开发商。此后，在将该幅土地上的集体和私人房产出售给开发商的过程中，担任该辖区基层组织领导职务的某甲有过拍板协力。过后一段时间，甲向开发商提出便宜购买开发商盖在该土地之上的裙楼。开发商鉴于甲曾为其收购该处房产有过“协力拍板”，同时考虑到在之后的开发过程中还需要其支持，就以每平方低于造价100元的价格将以裙楼卖给甲。事发后，甲被以受贿罪追究刑事责任。其中的重要理由是当时该集体土地已被政府划入城市规划区，甲利用其协助政府管理或经营国有土地的职便非法收受贿赂。且不去深究本案事实上的问题，单就判决理由看，应该说要认定甲是否具有该“职便”，仅仅以该集体土地被划入城市规划区为据是不够的。若集体土地未依法转归国有，则甲就连受贿罪的犯罪主体资格也不具备，更遑论其有国家性的“职便”及其利用而受贿。从这里可以进一步看出，转变“规划转归说”概念的必要性和紧迫性。
四、“规划转归说”应当休矣
“民为邦本”，“国不与民争利”。这是连古代开明的封建统治者都懂得的道理，而为何在我们社会主义人民主权的国家里的不为少数的人却偏偏不明白呢？为什么明明有悖法律且极易导致欺农损农的“规划转归说”，却能在行政和司法机关长期横行呢？说到底，恐怕与主张“规划转归说”的老兄心中无民而只有国（甚或有私？！）不无关联。在我们的传统观念中，国家利益是高于一切的。这固然不错，但在强调国家利益的同时，是不应当无视集体和私人利益的。我国当前“三农”问题突出，涉及集体经济组织与农民利益的事情，关乎政府形象、关乎社会稳定与和谐。所以在处理国家与集体、个人利益关系的问题上，应当慎之又慎、格外小心。现在，我们的国家已经实行依法治国的治国方略，最近的修宪已经将国家尊重和保障人权以及征收或征用集体土地应当予以补偿郑重入宪，法律也早已明确规定集体土地转归国有的条件、形式与程序。所以，在判断集体土地是否转归国有方面，当然也就应当坚决地按照法律规定的标准来衡量，而不应想当然或武断地自创“规划即转归”这样的标准。从政治和政策上看，*总书记强调“立党为公，执政为民”理念，国家本位的观念将随之被人本主义（以人为本）的亲民政策所淡化。事实上，中央近段以来的诸多护农利民的重大举措已经表明了这一趋势。作为权利保障的最后一道屏障的法院，自然也不能固守“规划即转归”的错误观念，而应当坚持司法为民理念，积极跟进，表率适法，抛弃与法相悖、无视民本的“规划转归说”。质言之，“规划转归说”应当休矣！
