近几年来全国各地竞相开展城市经营战略。在政府经营城市环节中，土地收购储备中心扮演着非常重要角色，各地都相继成立了这样的机构，一般隶属于土地管理部门，独立行使职权，其中扮演重要角色之一就是充当房屋拆迁人，这就不可避免的与被拆迁人产生各种利益冲突。所以，近年来，以土地储备中心作为拆迁人成为房屋拆迁纠纷的主体的案例时而出现。在民事案件中，土地储备中心作为拆迁人可成为原告也有可能成为被告，双方当事人争议在于：谁违约了？即到底是拆迁人还是被拆迁人未按照拆迁安置补偿协议履行自己的义务。而在行政案件中作为拆迁人的土地储备中心要么以原告的身份要么以第三人的身份参加诉讼。法院审查的重点在于：有权作出房屋拆迁裁决的行政机关，其作出的具体行政行为——房屋拆迁裁决是否合法。 这也就引出一个现实的法律问题：土地储备中心能否作为房屋拆迁人？对其是否能成为房屋拆迁人资格问题，法律界人士探讨比较多，意见也不统一。
要说明这个问题。首先要明白何谓“土地储备”。土地储备是指有关机关按照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储备以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制和行为,或者称为“土地银行”。实施上述土地经营管理行为的唯一主体就是土地储备中心。
其次要了解“拆迁人”的概念。根据国务院2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定“本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。”于是我们知道拆迁人是必须取得房屋拆迁许可证的单位。然而取得房屋拆迁许可证又必须具备什么条件呢？该《条例》第七条规定“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：(一) 建设项目批准文件，(二)建设用地规划许可证，(三)国有土地使用权批准文件，(四)拆迁计划和拆迁方案，(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明”。此《条例》规定了单位取得房屋拆迁许可证需具备的五个前置条件。
下面，笔者拟通过案例和结合本院审理此类案件的情况，浅谈一下自己的看法。
首先来看一道案例。
2006年4月2日，某市土地储备中心为了实施土地收购储备，向某市建设局申请对一居民小区进行拆迁，并提供了以下材料：（一）该市发展计划与经济贸易委员会的《关于对土地储备中心实施收购储备土地项目的批复》；（二）该市规划局颁发的建设用地规划许可证；（三）该市人民政府的建设用地批准书；（四）该土地储备中心的拆迁计划和方案；（五）该市建设银行出具的该中心拆迁补偿安置资金1500万元的证明。该市建设局审核后，于2006年4月10日向该市土地储备中心颁发了房屋拆迁许可证，张贴了拆迁公告。李某的房屋在拆迁范围内，其认为土地储备中心将拆迁项目用于土地储备的行为违法，遂以该市建设局为被告向法院提起行政诉讼，要求撤销该市建设局颁发给该市土地储备中心的房屋拆迁许可证。法院依法追加该市土地储备中心为第三人参加诉讼。
本案在审理过程中，对土地储备中心能否成为拆迁人有不同意见。一种意见认为，土地储备中心向该市建设局提供的材料符合国务院《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定，具备颁发拆迁许可证的法定要件，可以成为拆迁人。该市建设局向土地储备中心颁发的房屋拆迁许可证合法，应驳回刘某的诉讼请求。第二种意见认为，土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人，其将拆迁项目用于土地储备的行为违法，该市建设局向其颁发的房屋拆迁许可证应予撤销。
最终法院支持了第二种意见，认为土地储备中心的性质决定其不是建设单位，不可能拥有建设项目，土地储备项目亦不属于建设项目，故土地储备中心不具备拆迁人的资格，不能成为拆迁人。该市建设局向其颁发房屋拆迁许可证的行为违法，应予撤销。
笔者通过对上例典型案件的研究及对《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的单位取得房屋拆迁许可证需具备的五个前置条件的行政行为的审查，拟对土地收储中心作为拆迁人的不妥之处作以下五点的阐述。
一、建设项目批准文件中的建设项目不确定，土地收储中心对某宗土地进行拆迁收储时，一般情况下建设项目不确定，开发单位和建设单位不明确，所以不可能有确定的建设项目，当地的计划委员会批准的建设项目文件有两种可能性，一种是虚拟的一个建设项目，另一种是假设的公共事业项目，待土地收储中心取得该宗土地使用权，并领取房屋拆迁许可证后，挂牌拍卖时再改变该宗土地使用权性质，建设项目这时才可能确定，所以土地收储中心取得房屋拆迁许可证建设项目批准文件带有一定的虚假性，与《城市房屋拆迁管理条例》立法时所确定的立法本意不一致，使公众和被拆迁人对政府行政行为的合法性、公正性、权威性产生合理的怀疑，同时也导致被拆迁人在知情后抗拒拆迁，给拆迁人制造种种障碍，有些甚至形成诉讼。如审理的一起高某诉某市建设委员会、第三人某市土地收储中心撤销房屋拆迁许可证纠纷案，高某是市土地收储中心领取房屋拆迁许可证拆迁范围内的居住户，自己经合法审批建房屋六间，120多平方米，当土地收储中心在拆迁范围内张贴拆迁公告时，高某知道自己的房屋系被拆迁房屋，在
咨询律师后，一张诉状将市建委和土地收储中心告上法庭，要求撤销市建委为土地收储中心颁发的房屋拆迁许可证，理由是：一是建设项目批准文件不规范，建设项目不确定，二是土地使用权批准文件系拆迁人自己所批，有失公正，三是建设项目不明，建设规划许可证值得怀疑。
二、建设用地规划许可证所界定的建设项目同样存在虚拟的可能性，因为建设项目不确定，建设用地规划就成了无水之源，作为城市规划批准机关，属于政府的职能部门，与土地收储中心有着共同的利益指向，同样为城市的发展着想，在用地规划批准时审查是否严格有待考证，但被拆迁人的利益他们不会放弃，所以城市拆迁是当今热点、难点，矛盾比较尖锐，情绪比较激烈。
三、国有土地使用权批准文件系自己为自己批准，土地管理部门作为土地使用权的批准单位，房屋拆迁人的土地收储中心又是土地管理部门的下属，有既是运动员，又是裁判员的嫌疑，显失公正，违背了立法本意，难以说服被拆迁人和公众。
四、土地储备中心的性质决定其不可能拥有建设项目。土地储备中心是全民性质的事业单位，是作为国土资源局的一个部门在开展工作，通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地予以储备，以供应和调控各类建设用地，保证国有土地资产保值增值。土地储备中心的这一性质决定其只能从事土地的收购储备，而不是从事项目的建设，不是建设单位。若其作为拆迁人，其不可能取得《城市房屋拆迁管理条例》第七条规定的申请领取房屋拆迁许可证的五个法定要件中的“建设项目批准文件”，因为其没有真正的建设项目，真正的建设项目在此阶段还未确定和立项。此后确定立项的建设项目，其建设单位也不会是土地储备中心，因为土地储备中心的职能是专司土地的收购储备，而不是从事具体项目的建设。即便其储备土地并进行前期的一些开发，也不是真正意义上立项的建设项目。从《城市房屋拆迁管理条例》第七条的规定不难看出，“建设项目批准文件”是申领房屋拆迁许可证五个法定要件中的首要的前提条件，没有这一要件，其余的四个要件也就成了无源之水、无本之木。
五、土地储备中心的法律性质决定其不会是适格的拆迁人。土地储备中心其法律性质应当是受政府委托，在城市建设工作领导小组的领导下，实施土地收购、储备、以及前期开发准备工作的非盈利性事业单位，依照《行政法》相关理论以及规定，经过委托而行使相关行政权利，其行使行政权利的法律后果应当归属于委托书他的行政机关。因此，从这个意义上来说，土地储备中心的行为后果应当归属于委托人即相关政府部门，土地储备中心的行为应当属于委托人的行为。
既然土地储备中心的行为是受托于政府及其相关部门的行为，那么依照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十条的明确规定：“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受委托。”可以得出结论：土地储备中心不得作为拆迁人。
回过头来再看上面的案例，市建设局让土地储备中心成为了合法的拆迁人，而在上述阐述的条件和前提下，被拆迁户的利益能否得到合法的保护也就不言而喻了。
当今世界的潮流是各国政府正在积极退出市场，成为服务型的政府。市场经济条件下，政府只是一个中立者，不应该参与市场竞争，更不应该与民争利。但土地储备制度使政府直接参与到土地市场中去，这种既当运动员，又当裁判员，依靠行政手段垄断了土地市场与土地拍卖市场的做法，使得地方政府在追求土地收益最大化的同时，大量财富向政府转移，在有效监督机制缺位的情况下，很容易形成灰色地带，这违背了WTO的透明化原则，使政府形象受损。而土地储备制度在操作中的不透明性造成了很多环节都有暗箱操作的可能，比如在《担保法》规定政府不能担保贷款给第三方情况下，仍然由政府担保贷款给土地储备机构，其间回旋的余地很大，在土地的收购、收购定价、拆迁过程中，最容易产生猫腻；国家对土地出让金的合理利用和有效监管不到位，很难保证国家和人民的利益受到侵害，很难保证土地官员不贪污腐败。另一方面，土地储备制度的不合理，使土地价格无节制上升，造成的最后结果就是老百姓必须承担过高的房价，同时使炒楼等投机行为增加，民间舆论怨声不断；农民特别是城乡结合部的农民的土地被低价收购，使他们陷入生存的困境，不得不大量流进城市，带来很多社会不稳定因素；用于收购土地的大量银行贷款增加了国家金融风险，不利于社会的稳定和发展。
综上所述，土地收储中心成为房屋拆迁人显然与立法原意不一致，在《城市房屋拆迁管理条例》没有修订的情况下，土地收储中心作为房屋拆迁人的资格问题有待探讨，同时也难以让被拆迁人和公众信服，进而造成对政府执法的公正性，透明性，诚信性产生怀疑。在国家着力构建和谐社会的今天，这种矛盾与对立无疑会影响社会的稳定，甚至会影响建设和谐社会的大局。因此，有必要对土地收储中心能否成为拆迁人的资格问题引起重视并进行进一步的探讨。以上仅笔者的个人看法，供商榷。
(作者系许昌市魏都区法院)
二OO九年十月九日
