编者按
1月31日，《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》正式公布。
这是我国进入21世纪以来，中央连续第七年以“一号文件”的形式对“三农”工作进行谋划。
此前，社会各界已对此次中央一号文件的内容进行了预测，“统筹城乡发展”一度成为各大媒体最热门的话题。那么，在统筹城乡发展的过程中，如何将惠农措施落到实处？如何深入推进社会主义新农村建设？从今日起，《法制日报》视点版将连续关注中央一号文件中提出的焦点问题，对这些关系农民民生的问题进行深入解读。
□中央一号文件焦点问题透视
法制日报记者 余飞
1月31日，备受关注的2010年中央一号文件终于揭开了面纱。
正如社会所预计，这个题为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础》的文件，用近12000字的篇幅，对新一年“三农问题”的解决作了通盘谋划。
记者发现，不少门户网站将此作为了头条新闻，其中，“中央一号文件把支持农民建房作为扩大内需举措”的消息，更是赢来了高点击率。
记者查阅中央一号文件发现，此消息来源于文件中的一段话：“抓住当前农村建房快速增长和建筑材料供给充裕的时机，把支持农民建房作为扩大内需的重大举措，采取有效措施推动建材下乡，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。”
农民建房，必然涉及到当前的农村宅基地制度。而对此有深入研究的法律专家提出，日新月异的社会现实对宅基地使用权法律制度提出了严峻的挑战。
教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目———《农村土地问题立法研究》负责人陈小君在接受记者采访时透露，据课题组调查，目前的宅基地使用权和房屋所有权都存在问题。
她举了两个典型的例子：对于“一户只能拥有一处宅基地”的法律规定，多数农户都表示认可，但他们也对因为继承等原因导致的一户多处宅基地现象表示认可，而法律对此没有任何具体的规范措施；再如，对于长期离开集体不从事农业生产的农户，其宅基地的处理也是莫衷一是。
“这些问题产生的根源都在于法律缺位。”陈小君认为，在城乡二元结构的坚冰逐步被打破、农村建设进入新的历史时期的背景下，农村亟需更为规范化、更具操作性的宅基地使用权和住房所有权法律制度。
法律规定模糊
近20%受访农户表示，宅基地的取得存在“有钱就可以多买”、“权力大、地位高的人就可以多要”的现象
李平(化名)的老家在湖南省张家界市的农村，他在来京打工前，已经在老家申请了一块宅基地，盖了3间平房。“我们家兄弟两人，成家之后得分家，这样才申请了一块地。”李平告诉记者，在他的家乡，取得宅基地，一般都是按家里的子女分家之后定的。
记者了解到，以子女为标准取得农村宅基地的情形，不仅在李平老家独有。根据《农村土地问题立法研究》课题组的调研报告，有26.07%的受访农户表示，宅基地是根据“儿子的数量”取得；有24.07%的受访农户表示是根据“子女的数量”取得。而表示“有钱就可以多买”、“权力大、地位高的人就可以多要”的受访农户分别为14.12%、5.17%。
“在我们老家，有钱、有关系的也可以搞到宅基地。”李平证实说。
根据课题组研究人员的调查，在重庆市万盛区43000多家农户中，9000多户有两处以上宅基地，甚至出现了一户三四处宅基地的情况。
据了解，2004年8月修订的土地管理
法规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。为加强对农村宅基地的管理，同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》进一步强调，“严格宅基地申请条件，坚决贯彻‘一户一宅’的法律规定”。“但是，我国土地管理法并没有具体明确地规定宅基地使用权的申请条件，在现实中都是由各地人民政府根据本地情况逐级作出具体细化规定。”陈小君说。
而物权法中规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。
陈小君认为，物权法中的条文并未直接规定宅基地使用权如何取得、行使和转让，而只是一个典型引致性规范，引导说明宅基地使用权取得、行使和转让应适用的法律的渊源。
陈小君特别指出，此处所明指的“国家有关规定”，除国务院的有关规定外，甚至应包括各部委、各省市县的有关规定。但是，如果严格究问的话，“国家有关规定”的法律语句表述是不严谨的，在界定其范围时必然会导致实践中无休止的争议。而如果把地方政府或者地方政府部门发布的文件也纳入其中的话，极有可能会导致“国家有关规定”本身的混乱不一、良莠不齐。
现实缺憾
随着外出打工人数的增多，农村住房闲置逐渐成为普遍现象；研究人员建议，宅基地立法可否构建农民有条件地有偿退出集体的机制
李平在外打工已有3年。其间，他们家的住房一直闲置。“像我这种情况在农村特别多，尤其是在山区，几乎70%的房子都是空着的。”
对此，陈小君认为，随着社会的发展，确实有一部分农民已经具备了迁居城镇的条件，但因为不肯舍弃自己在农村的集体财产，尤其是土地上应得的现实利益或期待利益，所以总是通过各种方式维持着与集体的成员关系。此外，由于农村宅基地可以无偿取得，造成农村集体成员之间得以转让房屋的可能性很小，而法律又禁止城镇居民购买农村宅基地，所以，农村空闲房屋的价值难以通过交换来实现。
她认为，为消除上述缺憾，直面现实，宅基地立法有必要构建农民有条件地有偿退出集体的机制。这样，受到影响的应是城乡接合部的乡村闲置房屋，只要严格执行“一户一宅”的法律规定，即使房屋增值再大，一般农民出于居住考虑，也不会卖房。其二，基于无偿取得，对于少数人因长期在城市打工又购有城镇住房，其农村房屋空闲而需要进行交易的，所得巨额利益应在房屋所有人(宅基地使用权人主体)、宅基地所有权主体之间建立合理的利益分配机制。当然，各地农村的传统和现实发展极不平衡，这种利益配置机制如何合理构建，有必要作进一步具体深入的调查和妥当的论证。
“地下交易”
宅基地使用权市场的发育缺乏必要的制度空间，立法设计者应当对此进行深入而全面的思考
根据现行法律规定，宅基地使用权人无权转让宅基地使用权，同时，宅基地也不得进行抵押。
“其实，农民希望转让宅基地使用权，或者抵押贷款。”李平说。
根据国土资源部国土勘测规划院近年在北京郊区的调查，北京城乡接合部大约三分之一的宅基地都存在“地下交易”。
“现在的情况是，一方面，农村土地所有者的集体经济组织与土地使用权主体的农民，在尽可能规避法律的硬性规定，比如农村农户之间实际发生的宅基地使用权流转现象；另一方面，城郊农民和农村集体在寻找法律、国家政策的灰色区域以及谋求经济利益的机缘。”陈小君说。
对于农村宅基地流转的情况，中央党校教授张虎林在接受记者采访时指出，农村宅基地不应当流转。宅基地流转，就意味着买卖行为的产生，可能出现以低价购买宅基地使用权的情况。这样一来，农民的利益将难以得到保证。
陈小君认为，宅基地使用权市场的发育缺乏必要的制度空间，要么因住房闲置而损害了农民的利益，并造成土地资源的极大浪费；要么因“小产权房”交易不受法律保护，在一定程度上损害了买方的利益。
“然而，主张宅基地使用权的放开流转并不意味着万事大吉。”陈小君说，如何在交易中体现出农民集体作为宅基地所有权人的利益，如何保障农民在宅基地交易中利益得以充分维护，如何防止资本侵入农村后可能发生的农民失地情形，如何在资本的最大收益冲动和宅基地使用权的基本保障功能之间找到合适的平衡点，诸多问题都需要立法设计者进行深入而全面的思考。
对此，课题组研究人员提出，宅基地使用权应采用有条件进入市场的模式，即在一定情况下允许宅基地使用权自由流转：一是作为宅基地使用权主体的农户全家迁入设区的市，转为非农业户口；二是在房屋继承中，遗产分割后房屋归属者具有非农业户口或者已不具有本农民集体成员资格；三是作为宅基地使用权主体的农户全家成为其他农民集体成员。除此之外的其他情形，应不允许宅基地使用权流转。
此外，研究人员提出，在宅基地使用权流转过程中，本农民集体成员享有同等条件下的优先购买权。宅基地使用权流转需区分具体情况的不同而分别向农民集体缴纳相应费用，以体现农民集体的所有者身份。
记者问李平，如果政策允许宅基地转让，是否会将老家闲置的宅基地卖出去。“应该不会。”犹豫片刻后，李平告诉记者，不管怎么说，最好还是在老家有个落脚的地方，以后也说不定会回家搞个果园。
法制日报北京2月1日讯
