大洋网-广州日报7月1日报道 一个地级市的公路局欠下26亿元债务，超过了2006年茂名全市财政一般预算收入的总和。由于无法偿还本金，连利息也支付不起，茂名市公路局遭到所有银行停贷，陷入困境。茂名市多条公路也因长期无钱养护，成了“烂路”。
在公路大发展时期，曾经极度红火的茂名市公路局为何走到了濒临“破产”的边缘?一个地级市公路局为何背上了如此庞大的债务?这个听起来离奇但又绝对真实的故事背后露出了中国公路管理体制亟待改革的冰山一角。
1970年，茂名市茂港区七迳镇农民老冯欢天喜地跑回家，他告诉家人一个消息，村口的公路修通了。这条从茂名市茂港区七迳镇到电白县那霍镇的公路，被称为“七那线”，属于省道281线的一部分。
马路上铺设着漂亮的沥青，宽阔平整。老冯憧憬着踏上这条路去感受外面的世界。
近40年过去了，老冯又站在了这条公路上，七那线早已圆了他走出去的梦想，但面目也变得狰狞起来。如今，许多像老冯一样怀揣着梦想出行的农民往往要付出血的代价。不时，有人在这条路上遭遇车祸或是骑车摔伤。
七那线的故事逐渐变得血腥起来，但故事并没有就此终结，反而愈演愈烈，这条路的离奇遭遇甚至惊动了省委书记汪洋亲自批转督办，茂名市的四任副市长也因这条路而受到处理。
被称为“天下第一烂”省道
七那线有着不少耸人听闻的名称，其中流传最广的一个是：“天下第一烂”省道。
七那线饱尝骂名背后，是严重缺乏养护的现实。以前平整的路面早已面目全非，变得凹凸不平，路面上会突然凸起一个高约30厘米的土包，又会突然陷下一个30厘米的坑。开车行驶在道路上，如同骑马一样的颠簸。
冯景新站在路边，盯着来往的汽车。冯景新是路边一间砖厂的工人。每当有车快速驶过时，他都会感觉紧张。去年的一个雨夜，一辆车如同失魂一般，在他站的同一位置，呼的一声，直接从路上飞进了路旁的树丛中。
车中两人受伤。最后还是砖厂里的8名工人合力将车抬了出来。“下雨后，凹下去的地方容易积水，司机根本看不清楚路，很容易出事。”冯景新认真地说。
住在路边的村民林姐，每天都要骑1个小时自行车前往上班地点，她的腿上至今还留着骑车摔倒时留下的疤痕。尽管每次她都故意骑得很慢，但还是不能避免意外。
今天30多岁的王良在七那线的路边开了一间杂货店，他对这条路的感觉是“灰尘太大了”。傍晚时分，王良端了一盆清水走出来，拿起摆放在路边的瓦罐的盖子，放入水里清洗。一会儿，一盆清水就变黑了。“路边灰太大了，一天不洗盖子就黑了，不好卖。”王良边洗边说。
七那线之所以备受关注，与它的重要作用息息相关。这条全长72公里的马路是茂名通向海边的唯一通道，也是连接水东港、高州市与阳春市的主干道。七那线途经的七迳、林头、沙琅、那霍等9个镇，是沿线80多万居民最主要的出行通道，同时，这条路也是当地最重要的经济命脉。茂名盛产的荔枝、龙眼和其他农产品都是通过这条马路运往外界。
七那线还有一段离奇故事
七那线还有一段离奇的经历，道路的改造工程拖了13年，其间三度举行剪彩仪式，但还是未能动工。
这段离奇始于上世纪90年代。根据茂名市政府公布的材料显示，1995年时任电白县县长的杨光亮，介绍并推荐一位港商到当地投资修路。杨光亮并没有了解这名港商的资信、资金和实力，便与其签订了改造七那线的合作协议。为促成协议，杨光亮还指示当时分管交通、公路工作的副县长梁超为签订合同提供各种方便。
1997年省计委同意了七那线改造方案。但由于港商出资方面的原因，工程一直被搁置。随后，戏剧性的一幕幕不断在这条马路上上演，整整13年间，历经3次开工剪彩，仍未动工建设。
今年，被称为“天下第一烂”的七那线引起了省委书记汪洋亲自批转督办。此后，广东省纪委通报了茂名市政府对七那线立项十多年未能开工一事相关责任人的处理结果，8人受到处理，其中包括茂名市的4任副市长。
此外，前任茂名市公路局局长廖昭鼎因此被撤职。接任的茂名市公路局局长董风华也被认定负有一定的领导责任，进行了深刻的书面检讨。
公路局欠下巨额贷款
随着七那线一再成为人们的焦点话题，一个惊人的消息被公布出来。七那线除了存在经济纠纷致使多年停工外，茂名市工路局陷入财务危机也是因素之一。
2006年年底，董风华得到了自己将调任茂名市公路局局长的消息，但他却高兴不起来，“以前我不想来的，因为这里问题多，很难处理。”
董风华说，2006年年底，茂名市公路局已欠下银行26亿多元的贷款，一年的利息就要1个多亿。巨额贷款甚至超过了当年茂名全市一年的财政收入。公开资料显示，2006年，茂名全市财政一般预算收入为25.72亿元。
此后，银行已不再提供贷款给茂名市公路局。“2007年我上任后到现在，银行一分钱贷款也不给我们。”董风华说。
董风华透露，茂名市公路局的贷款涉及光大银行、建行、工行、国家开发银行、农行、交通银行等多家金融机构。
某大型国有银行茂名分行信贷部李部长称，从上世纪90年代开始，银行开始给茂名市公路局投放贷款，主要用于流动资金和公路项目贷款。
2003年左右，贷款的回收就出现了问题，茂名市公路局连利息都还不起，更不要说本金了，形成了不良贷款。一旦公路局有不良贷款，所有银行都不会对其新增贷款。
除了银行的贷款未还外，茂名市公路局还欠下了1亿多元的工程款，涉及283线、207线、高水路等工程。这些工程债务让董风华感觉到更“麻烦”，差不多每个星期都有人上门追债，不时有人打电话、上访。“特别是过年过节，前来要钱的人很多，静坐的、拉横幅的都有，根本没办法办公。”
本金3.5折 还是还不起
董风华说，目前茂名市公路局的资金来源，就是靠省里每年下拨的一亿多元，局里4000多员工，一年工资就要8000多万元。剩余的钱还要养护路和支付办公经费。经济相当困难，遗留问题也很多，高长线做一段没做了，283线停工了10多年了，七那线也一直未开工。
近日，董风华与某大型国有银行的追债人坐到了谈判桌前，银行开出极其诱人的还款条件，“7.3亿元贷款，利息全免，本金打3.5折，只用还约2亿元”。“但还是没钱还。”董风华无奈地说。
为了争取资金，董风华经常跑到省交通厅汇报，争取上级部门支持。曾经有一次，他恳请省里有关部门代还这笔贷款，再从年票收入中回收。但这涉及30亿元巨款，他的想法没有获得支持。
一位业内人士称，如果不是公路局，而是一个企业，可能早已破产。
曾经红火为何陷入困境
曾经一度红火的茂名市公路局为何陷入困境，人们期待揭开谜底。
董风华将尴尬的现实归罪于“贷款修路”。
茂名市公路局的巨额贷款主要集中于上世纪90年代，当时正好是中国公路建设大发展时期。这段时光是所有人公认的茂名市公路局的蜜糖期，但也为未来埋下风险。
董风华回忆说，由于茂名大搞公路建设比较早，当时的政策是：修路资金省里补助两三成，地方配套七八成。于是，地方就向银行大量贷款。后来，国家政策倒了过来，由省里补助七成到八城，地方只出两到三成。但茂名已经错过了这样的机遇期，背上了巨额的债务。“茂名没有赶上好政策。”
不断建设新路，同时用道路经营权贷款，钱来得太容易也不是好事。在不少人看来，修路之前有没有做合理规划和投资回报分析也是导致逐渐陷入茂名公路局困境的关键因素之一。“以前反正是有钱就用。”董风华说。
某银行信贷部人员对这种大举借贷的行为提出了批评。“一个不发达的地级市公路局到底能承担多少债务，26亿元可能还得上吗。应该是有多大能力，才能借多少钱。”
随着我国大规模的公路建设潮逐渐消退，从建路到养路成为公路部门主要的职责。在没有新路抵押贷款的情况下，雪球就滚不动了，资金链断裂的情况开始显现出来。
雪上加霜的是，此时，一方面银行不新增贷款，另一方面公路收费也遇到困境。
董风华上任后，开始推行年票制。他决心改变“太多收费站围堵城区”的局面。收费站太多，不仅影响投资环境，而且过路的人不交费，还经常引发打架事件。
按照茂名市制定的年票收费标准，小车一年收取500元，优惠后实际一年收取400多元。但这一政策改革遇到了极大的阻力，去年1月份茂名市开始推行年票制，以前的收费站纷纷撤销。但由于许多车主都不交费，一年的年票收入不到两千万元。“现在越来越差。没有手段收费。”
推行年票遭到不少市民抵制，原因何在?一位在当地事业单位工作的私家车车主算了一笔经济账作解释：以前出城一次，收费5元，来回10元，但一个月也出城不了几次，一年交的过路费肯定不到400元。“400元一年收太多了。”
董风华说，在撤掉收费站之前，茂名市公路收费站一年最多的收入超过1.3亿元，后来高速公路通了之后，大部分车改走高速公路，一年也可收5000万元。现在推行年票制，一年2000万元都不到。
七那线的未来
对于今后道路的修建和养护，董风华说，一定要省里支持，现在银行不贷款给公路局，还要还利息。另一方面，社会资金也难筹集到。
目前，茂名市公路局已将“吃饭500万元钱花在维护七那线上”，但对于72公里长的路来说，也只是杯水车薪，零星的修补效果甚微。
目前，饱经风霜的七那线已迎来了再度焕发风采的机会。董风华说，七那线正在进行环评和招投标，上周五纪委常委专门研究这件事，可以推进。
“路产、路权是我们的，我们按照设计把路面修好。投资人现在没钱，但没权力阻止我们做正常养护。”省纪委要求，力争要到8月中旬开工，因为要完成的手续相当多。
陷入困境的茂名市公路局也亟待破局。“现在他们的状况是谁都不愿意看到的，路修不好，经济发展不起来，银行业同样受损。
如何破解这个困境，关键是要公路局拿出什么措施，来解决债务问题。”某大型国有银行茂名分行信贷部李部长说，以后公路局条件好了，银行还是会支持的。“谁都不能说茂名市公路局以后永远没有银行贷款。”
公路局困境凸显
体制改革迫切性
对于茂名市公路局欠下的巨额贷款，一位该局的内部人士称，他们很冤枉，钱借来是给国家修路的，但现在他们反而像一个企业一样，要自己背这些债务。
这种说法立即遭到银行界人士的驳斥，“如果还是这个认识，永远没有金融机构敢借款给他们。双方建立的是正常的债权债务关系，借款人当然要承担这个债务，肯定要按照期限还本付息。”
这种争论的背后，其实体现了现行公路管理体制亟待改革的现状。
广东现行的公路管理体制是1990年开始实行的。各地市均设有公路局，编制为行政事业单位，行政上接受当地政府和省公路局的双重领导，以当地政府领导为主，公路规费征收及公路各项业务工作以条条管理为主。
这种“条块结合”的管理体制，把公路建设、养护、管理、规费征收等各项业务权限下放给了地方政府，各地市公路局拥有相对独立的人事、财政权。但并不是政府的组成部门，只是市政府直接或间接(通过归口交通局)管理的事业单位。
管理体制改革能
破解公路局之困?
2009年下半年，从珠三角地区开始，广东省各市相继启动了“大部制”改革，一些地方的公路局开始消失。在目前已公布的改革方案中，有一个明显的特点，公路部门的职能被整合划转，或整体或部分并入“大交通”。去年7月30日，深圳市方案出台：不再保留公路局，公路局的职能并入新组建的交通运输委员会。
去年9月24日，广州市方案出台：不再保留市公路管理局。市公路管理局牌子将挂在市交通委员会名下。
随着公路管理体制改革，珠三角地区的一些公路局将成为一个历史名词。改革后，公路机构并入到交通部门从而成为真正意义上的政府组成部门，有的还明确加挂公路局牌子，这就将公路的管理体制上升到一个更新更高更重要的层面，公路管养的职责可放到全市统筹发展的更高层次来规划和落实。
缺钱一直是制约广东各地公路部门的瓶颈之一。据相关资料显示，目前全国每年公路建设和养护的资金缺口达3500亿元，按其测算的公路建养资金关系比例，每年公路养护资金缺口达1190亿元。当前，困扰公路发展最大的“瓶颈”就是资金问题。珠三角各地市公路建养资金的缺口均不在少数。
对于此次大部制改革，对于破解公路事业的困境，业内人士表示出极其乐观的期待。改革后公路部门成为真正意义上的政府组成部门，公路建养资金的缺口将由政府全面统筹，并纳入政府财政预算管理，从而为根本上破解公路建养资金紧缺的发展瓶颈提供了可能，这种美好的前景成为业内不少人士共同的看法，但能否如愿以偿，答案仍未揭晓。
现有管理模式
弊端日益突出
广东省社会科学院副院长李新家教授曾专门就公路体制改革进行了深入调研，对于公路管理体现改革的方向提出了他的分析和思考。李新家表示，现有的管理模式对公路交通发展曾起重要作用，但弊端也日益突出。
公路建设主要由地方政府负责实施的体制存在的弊端日益突出，主要表现为：不规范的筹资行为引发了众多社会问题;拖欠工程款及民工工资情况严重，不仅严重损害了党和政府的形象，也给社会带来了不稳定因素;公路工程管理不规范，工程质量较差，难以监督。
此外，公路养护资金被挪用，公路路况水平无法保证，公路通行能力大幅下降;一些地方政府为了出政绩，不考虑自身的实际需要和经济承受能力，随意扩大工程规模、提高标准，欠下了大量的债务并转嫁给公路部门，致使公路部门欠下大量的债务。公路部门只能挤占养护经费还债，正常的公路养护工作无法开展，公路路况水平得不到提高。
其次，人员越来越多，机构臃肿，挤占了大量的公路养护经费。市、县公路局普遍存在系统外人员进入而公路部门无法控制的现象。造成设备无法更新，路况水平日趋下降。
管路部门按照
行政单位设置
近年来，全国各地都在对公路管理体制进行改革，通过探索和实践发现，垂直管理模式便于宏观管理、政令统一、责权明晰，有利于避免地方政府的过度干预，比较适合我省公路的实际。改革可以从以下方面着手：
全省公路行业实行垂直领导、分级管理。作为政府交通行政主管部门直接领导下主管公路行业的行政职能部门，按行政单位设置，依照公务员制度管理。建立和完善统一领导、分级管理，以市为中心、县为基础的管理体制。
在职能配置方面，按照《公路法》、《广东省公路条例》等法律
法规的规定，结合公路行业的实际，省、市、县三级公路管理机构实行分级管理，下一级公路局直接对上一级公路局负责。省公路管理局在省交通厅的领导下，负责全省公路建设、养护、路政管理、公路规费征收等公路业务工作和人事管理的政策制定、实施、指导、组织协调、监督检查等工作。
市公路管理局负责组织实施辖区内公路的建设、养护、路政管理、公路规费征收等公路业务工作和人事管理，指导本市各县公路局的业务工作。
(本文来源：大洋网-广州日报 作者：何涛 关家玉)
