焊线

清末的“人大”如何与政府博弈
邵建 发表于 2010-4-22 15:10:00


　　清末也有“人大”？这个怪异的题目显然是一种比喻。清末当然没有人大，但有资政院。它成立于辛亥前的1910年，这是中国立宪运动百年未再的黄 金年。其里程碑性质的标志（之一），便是中央资政院成立暨第一届院会开幕。根据1908年光绪帝下颁的“钦奉懿旨”，资政院的制度设计是“立宪政体取决公 论，上下议院实为行政之本。中国上下议院未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”由此可见，这个资政院在职能上相当于英美的参众两院，也类似于我们今天有 立法之名的人大和海峡那边的立法院。
　　资政院的成立，为数千年中国所未有，是近代以来政治体制现代化在中央层面的第一步。迈出这一步的立宪派，在中国议会立宪的零公里处便有极精彩的 表现。第一届资政院自1910年10月3日开幕，长达三个月的会期，可以说充满刀光剑影。立宪派与清政府折冲樽俎，虽不似革命党以会党搞江湖式的武装暴 动，但却比后者更有效地推进了政治体制的内在转型。按照立宪派精神领袖梁启超的看法，立宪的一个重要任务就是厘清政治与行政的分野。在梁看来，政治之后是 行政，比如，某种税赋是否应当征收，这是政治问题；然而，如何征收，则是行政问题。资政院过问的是政治问题，政府用来解决的是行政问题。因此，拥有行政职 能的政府，应当对负有政治责任的国会负责（这是效法“内阁对议会负责”的英伦政治格局）。可以看到，资政院甫一开席，立宪派就在这种政治沙盘上和清政府展 开了有理有节的博弈。
　　资政院的建制在各省地方叫咨议局。根据以上权力分配原则，地方咨议局负责政治，督抚负责行政。可是1910年，湖南省举办地方公债，一位杨姓巡 抚未经咨议局议决，便擅自下令发行。湖南省咨议局认为该巡抚越权行政，便把官司打到了它的上层机关资政院。资政院奏杨抚行政违法，但，清廷的答复是该抚未 交咨议局通过，属于“疏漏”，但仍可照此执行。资议员很清楚地意识到，此个案可以形成惯例。如果内阁或督抚都可以按自己意志行政，而不需要经过资政院或咨 议局，那么，后两者就完全成了摆设，立宪也不过是个泡影。因此，资政院不服，立即要求清政府最高行政机构的军机大臣到院答复质询，后者不理。这样就激发了 资政院对政府行政的严重抗议，以下是资政院议员们在院会上的发言， 不妨过录若干，以见辞锋：
　　易宗夔：政府仅以“疏漏”两字了之，而不惩处该抚之侵权失职，资政院与咨议局已属多余，可以解散矣，否则军机大臣必须到院说明其何以如是处置。
　　陶镕：军机大臣到院之前，本院必须停会以待。
　　罗杰：守法为立宪预备之基础，若国法不被重视，咨议局留之何用，不如将之解散。
　　于邦华：咨议局之组织章程与国家法律无异，既然军机大臣任意侵越，则章程形同纸上废物；本院之上奏既不受重视，两者皆可解散矣。
　　（多人附和大喊“尊重咨议局局章”，全院大拍掌。）
　　刘春霖：军机大臣有意破坏宪政，必须请其前来答复质询。
　　邵义：请总裁用电话请军机大臣到院。
　　（总裁问请哪一位军机，众口一声“领班军机庆王”。但电话打过去，军机无一人在）
　　邵义：请他明天到院。
　　刘春霖：巡抚违法可以疏漏为借口，军机可以常常疏漏了。
　　邵义：请送咨文军机大臣，请其到院。
　　一波未平，一波又起。此案尚未解决，云南、广西又发生两起类似事件，都是督抚未经咨议局而擅自行政。状告上来，资政院立即形成自己的议案。他们 知道，他们为地方咨议局争地位，就是为自己在中央争地位，否则专制惯了的督抚和军机处不会把局院放在眼里。然而，军机处再次无视资政院院章，在拟谕旨时把 资政院上奏的两个问题“交盐政大臣与民政部察核”。这分明视资政院为无物，或把资政院当做他们的行政下属。军机处此举一而再、再而三，引起全体民选议员的 愤怒：“以本院决议上奏之案乃交行政衙门核议，是以民政机关蹂躏立法机关，实属侵夺资政院权限。”这时，已经不是要求军机大臣到院答复质询的问题了，而是 议决弹劾军机处。其诉求在于，立即废弃军机处，设立责任内阁。在内阁未成立之前，军机处必须对资政院负责，亦即行政对政治负责。
　　由于资议员步步紧逼，不但熟悉法律，又极有政治章法，所言所行俱不违前所制定的游戏规则；所以清政府最高层磋商之后，最终理性让步。军机班头庆 亲王虽然想强行压制，但几位宗室王贵都不赞成，认为应该按院章办事。于是又下一道谕旨，就云、桂二地事件，均依院议处理，等于收回前命。但，院中议员已经 刹不住车了，他们继续推进弹劾，这就导致下一轮更激烈的政治风波发生。
　　从以上资政院和军机处的博弈可以看出，立宪派在政坛上一出手就显出一种难得的“政治成熟”，有谋略、有纲目、有步骤。既然你清政府接受立宪，就 得按照立宪规则来游戏，除非你耍横。当然，你可以一次耍，也可以两次耍，甚至可以三次耍；但不能次次耍，那对自身也不利。只要不耍，它就不是立宪派的对 手，只能被立宪派牵着鼻子走。如果历史不吝啬时间，多来一些这样的回合，清政府难免不走上英伦式的政宪之路。这是中国政治现代化最好的开端或路径，比之革 命党的“三民主义”，它显然富有更充分的现代政治资源。三民主义实为“一民主义”，那些会党和留日学生策动的新军只认“三民”中的头条即民族主义，它的内 涵却是汉人复仇性质的“驱逐鞑奴”，毫无政治现代性可言。然而，在立宪与革命的较量中，后者终究以枪响占据了历史优势。于是，历史就走上了另外一条不归 路。
　
　　注：本文题目所以用“清末的人大”，意在以清末的资政院和今天的人大作比对。刚刚过去的两会，我们见识了从不投反对票的倪萍委员，见识了建议给 国民手机和电脑装监控软件的沈长富代表。他们和以上那些资议员在政治品质上的差距，就是我们今天和1910的差距。这个差距有多大，以及我们为什么会“进 步”地走到了今天，都是值得思考的问题。因此，明年枪响一百年，两岸都声称要隆重纪念；我却独自提前纪念清末立宪一百年，并不断在想：那个以“共和”标榜 的革命，到底给苦难的20世纪开了一个什么头。