民法和行政法是两个不同的部门法系，两者有着截然不同的原则、理念、目标以及内容和程序。留置这一民法概念植入行政法领域后，执法者为实现其行政执法的目的，确保行政行为的无瑕疵以应对可能的司法审查，对留置原始含义和性质是采取拿来主义方式，还是进行行政法式的修正和筛选？主要涉及两个问题：
（一）、留置是否构成违规？
海关监管货物，无论是保税货物、特定减免税货物、暂时进出口货物，尽管形式、性质、监管条件各异，但都属于国家为了实现一定的政策而附加一定限制性条件进出口的货物。对于当事人来讲，在实现其所有物的占有、使用、收益、处分的四项权能时是有限制的，是非完全物权。如特定减免税进口货物，必须依照事先批准条件使用于特定地区、特定企业、特定用途，《海关法》不仅对当事人未经许可转让、调换等影响货物实体权利的行为予以禁止，甚至开拆、更换标记等程序性的处理也会给予处罚。
如果留置标的物是海关监管物，一般有两个结果：一是债务人履行债务，留置权人返还留置物；二是债务人不履行债务，留置人以留置物折价或变卖。前者由于货物被留置，给海关正常监管造成障碍。后者海关监管货物的所有人发生改变，货物脱离海关监管，减免税优惠条件丧失，使得税款有流失之虞。故两者都影响了海关的监管，都构成违反海关监管规定，应予处罚。
（二）、谁是行政处罚的当事人？
在《条例》十八条（一）项诸种违规行为中，移作他用、改装、更换标志、开拆等违法主体是单一的，很容易确定处罚当事人；抵押、质押等行为一般来讲违法主体也应是抵押人、质押人，而非抵押权人和质押权人，因为前者是海关监管的当事人，也是抵押、质押的发起者和主导者。而留置情况稍有不同。在留置发生时有两个参与者1、当事人，即海关监管货物所有人。2、留置人，即将海关监管货物留置方。两者谁应承担此违规行为的责任？首先，当事人有抗辩的理由：留置的发生不是当事人发起，一般也不符合其意愿，往往是因为债的履行不能而被对方留置的。也就是说：发生海关监管货物被留置而导致违法行为发生，当事人主观上没有故意，客观上没有具体行为。行政违法责任构成欠缺，不应给予行政处罚。留置人抗辩的理由是：第一其不是海关监管当事人，不与海关构成行政上的法律义务关系。第二留置标的物符合《民法通则》、《合同法》、《担保法》的相关规定，正当权益应当受到保护。留置物与海关监管货物在实物上发生竞合，根据法理，私权应优先得到保护。第三，通常情况下，留置人不知道留置物属于海关监管货物的事实，从这个角度上讲，属于善意留置，应予保护，至少不应受到处罚。
以上两方的抗辩理由大部分是站得住脚的。更为重要的是：在随后可能的行政诉讼中举证责任在行政机关一方，也就是说：海关首先需要举出有力的证据来证明自己的处罚是正确的，于法有据。
之所以会出现上述困境，主要在于我们平时所理解的留置，它的主体是将标的物留置的留置人，而不是通常是海关监管当事人的被留置人。这是留置这一民事概念在被视作海关违法行为时与其他违法行为的显著不同之处，也是留置物与海关监管货物这个一物两面的矛盾关键所在。
当遇上此类案件，应如何处理呢？
（一）海关的处理：
1、对当事人给予行政处罚。其法律依据是：《担保法》第八十四条第三款规定“当事人可以在合同中约定不得留置的物”（《物权法》第二百三十二条有同样的规定）。而当事人既然知道维修物属于海关监管货物，海关对其监管有着诸多要求，一旦发生留置会导致海关对货物监管的中断甚至终结，从而导致海关对此行为进行处罚，当事人就应当事先在维修合同中订立不得留置的条款，以确保海关监管的顺畅。现当事人怠于行使此权利，或对海关监管货物被留置的可能持放任态度；或由于疏忽忘记在合同中附加此条款，或对自身偿债能力过于自信，认为不会发生留置的情事。一旦事实上出现留置甚至货物被折价、变卖的情形，当事人自当对自己当初的放任、疏忽大意和过于自信承担行政责任。
但是，如果当初的维修合同中已经规定了不得留置的条款而维修人仍强行留置，则不应处罚当事人。因为此情形下当事人欠缺行政违法责任构成的主观要件：故意或过失。
如果标的物被留置后当事人及时履行了债务，赎回了留置物，虽然仍可以对其进行处罚，但考虑到危害后果明显轻微，依照“过罚相当”的原则，应给予免除或减轻处罚。
2、一般情况下不应处罚留置人。（1）若维修合同未订立“不得留置”条款，留置人主观上无违法的故意或过失，不应处罚留置人。（2）若维修合同订立了“不得留置”的条款，处罚留置人也稍嫌牵强。因为留置人非海关监管对象，不具有海关法上的权力义务关系。强行留置标的物构成违约，当事人可通过民事诉讼途径恢复，以维护自身合法权益，代表公权力的行政执法在此情形下似乎不必伸出援助之手。（3）有一种特殊情况：若当事人与留置人串通，以留置之名行倒卖之实，构成走私的，则当事人与留置人均可给予处罚；构成犯罪的，应以共同走私犯罪追究刑事责任。
3、留置物处置前应办结海关手续。海关监管货物在监管期内由于国家对于其流通、使用等施加了种种限制，在法律上属限制流通物。留置权人欲得到留置物的完全所有权，必须首先除却这些限制，办结海关手续，如缴纳税款。这样的处理不仅是法理上的要求，更是《海关法》、《关税条例》等相关法律
法规的明文规定。留置人不能以“非海关监管当事人”为由对缴税的要求进行抗辩。因为补缴关税不同于行政处罚，留置人处置留置物（折价或变卖）时，留置物所有权发生移转，与物相连的义务同样移转过来。留置人在补缴相应税款后才能拥有物的完全物权或物的剩余相应收益。一般来讲，在变卖留置物的场合，变卖款大于维修费与关税之和。留置权人在缴纳税款，扣除债权及相关费用后（利息、违约金、损害赔偿金、留置物的保管费用、实现留置权的费用等）尚能返还当事人若干钱款。特殊情况下，若留置物变卖款项不足以支付留置人债权和应纳税款，则谁应优先得到受偿？笔者认为应为税款。从《破产法》、《民事诉讼法》以及相关司法解释中可以看出，税款均优先于一般债权受偿。况且缴纳税款办结海关手续是留置物脱离藩篱自由流通的必要前提。此环节若不能顺利通过，之后的债权更无法真正实现。
（二）、当事人的处理
对于当事人来说，为避免因海关监管货物被留置而遭受海关行政处罚之风险，可采取两个办法：
1、在海关监管货物外发保养、维修、调试等行为前，在合同中订立不得留置条款，并说明系海关监管货物之事实，同时，向海关提交合同之复印件，以借助监管部门的力量保证合同适当履行。必要时可约定合同以海关同意为生效条件。
2、一旦货物被留置，尽快履行债务，赎回留置物；或者依据《物权法》第二百四十条之规定另行提供担保以消灭对方留置权。
3、前述两种办法都不可行时，尽快启动民事诉讼程序。
本文作者：赵国华律师，文章来源：《企业应如何应对海关行政处罚》。海关估价归类、海关行政复议，就在海关法律事务网，
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