（续三）
二、城乡规划法的宪政因素解析
（一）宪政主体之公民及其权利
把人民定义为宪政的主体或法治主体乃是政治范畴的集合概念。在通常的法律意义上，除依法剥夺政治权利者外，人民的集合概念均可转化为公民的集合概念及个体概念，不仅如此，即使被依法剥夺政治权利者仍然具有法律上公民的其他权利[21]。
1、宪政意义上的公民权利。
宪政意义上的公民与行政法意义上的公民不同。宪政意义上的公民，其地位和权利是宪法赋予的；行政立法不得降低宪法上的公民的法律地位，不得剥夺和非法限制公民的宪法权利；行政法律的执行也不得侵犯公民的宪法权利（公民权高于行政权）。行政法上的公民，其地位和权利由宪法的下位法律所规定，而且是在“行政”的范畴内，该公民的权利属于行政相对人的权利。行政权高于行政相对人的权利。换言之，行政权在是行使过程中是可以侵犯行政相对人权利的。从法理上和制度设计上区分，解决行政权侵犯公民宪法权利的问题首先重点在于预防，通过民主形式的侵害排除机制的建立使得侵犯公民宪法权利的立法和行政措施被有效阻止，其次，侵犯公民宪法权利的责任机构承担宪法责任（如宣告法律违宪、对有关人员进行弹劾、罢免等）。解决行政权侵犯行政相对人权利问题的重点不在于阻止行政措施的实施，而是主要通过公共利益补偿和国家赔偿的方式对相对人的权利进行“补救性”的救济[22]。
保障和实现公民权利，必须对国家权力进行规范和制约。《城乡规划法》在公民权利方面的规定可称为公众权利。公众权利规定同时常常体现或伴随着对行政义务（包括程序性义务）的规定。《城乡规划法》全文70条，其中涉及到公众权利保护的条文就有13条，占该法总条文数的18%以上。[23]在对公众权利的规定中，有属于宪法主体权利延伸到《城乡规划法》中的规定，有属于行政相对人权利的规定，也有界乎两者之间的规定（详见附表（略））。
2、财产权与房屋拆迁
财产权在宪法上属于国家政权的经济基础范畴。公民的财产权是公民人格权形成的主要契机。私有财产权是市场经济秩序的重要支柱。市场的价格机制及资源配置形态，市场经济调节机构和社会组织机构等，都是以财产权为轴心而展开的。[24]
我国在2004年3月通过的宪法修正案规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”。“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这实际上给我国当时期疯狂的征地和城市房屋拆迁运动亮起了法律的黄牌。
2007年3月通过的《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”这就给依然有些疯狂的征地和城市房屋拆迁运动亮起了法律的红牌。随着《物权法》的实施，差不多等于在事实上宣告了《城市房屋拆迁管理条例》（行政
法规）的违法性，以商业开发为主导的城市房屋拆迁运动“千里冰封”、“顿失滔滔”。
2008年10月通过的《城乡规划法》取消了原《城市规划法》中“任何单位和个人必须服从城市人民政府根据城市规划作出的调整用地决定”这一“霸王条款”的规定，在新法中强调了城乡规划的公共属性，从根本上为城乡规划避免成为野蛮拆迁的“罪魁祸首”或者为野蛮拆迁“推波助澜”提供了法律的保护。
从法律的形态上看，以城市规划和《城市房屋拆迁管理条例》为合法外衣或幌子的野蛮拆迁，是开发上或者政府以强力拆除公民的合法财产（房屋），其违法性是无法洗脱的；而政府或其指派的公共机构以公共利益为需要征收后公民的房屋后再拆除房屋的行为属于政府“自拆”行为，就不会对公民权利构成侵权了。
而对于支持政府“自拆”的城乡规划，可以作为公共利益形成的一种机制，也可以作为公共利益形成以后的一种载体，但是城乡规划决不能定义为拆迁合法性的法源和根据。拆迁合法性的法源和根据仍然是公共利益本身。拆迁实施行为的合法性仍然以法律规定的“拆迁补偿”及个人住宅的“居住保障”为前提。
作为支持政府“自拆”的城乡规划本身的合法性，得以《城乡规划法》规定的规划制定、实施、修改之法定程序及实体内容规定为依据判断。一般地可以认为，对公共利益形成机制运行的完成，包括公众参与制度和行政审批制度两方面的完成，决定城乡规划程序的合法性；对物权保护规则、规划强制性内容、规划技术规范及对行政裁量权的共同遵守构成城乡规划的实体合法性。
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[21] 根据我国《刑法》第54条的规定，剥夺政治权利是剥夺下列权利：（1）（2）（3）（4）。
[22] 因此，在宪政的意义上，如果行政立法和行政执行措施在侵犯公民的宪法权利的同时“合法”地侵犯行政相对人的权利，责任机关即使在行政法上可以免责，也可能仍然需要承担宪法责任。
[23] 参见孙施文、殷悦：《基于<城乡规划法>的公众参与制度》，载《规划师》，2008年第5期，第12页。
[24] 参见许崇德主编《宪法》，中国人民大学出版社，1999年10月第1版，第90页、175至176页。
